Menaces contre des députés à leur domicile : cadre juridique et actualité
Au terme du quinquennat, pas un seul élu du groupe LRM n’aura échappé soit à du vandalisme, soit à des agressions verbales ou physiques. Le phénomène connaît une nouvelle flambée avec les débats sur le passe vaccinal.
L’homme est seul, sans défense. La foule, déchaînée, lui lance des projectiles qu’il reçoit violemment en plein visage. « Cela ressemblait à une lapidation », a déploré le député La République en marche (LRM) de Saint-Pierre-et-Miquelon, Stéphane Claireaux, choqué, après avoir été la cible de jets d’algues de la part de manifestants contre le passe sanitaire, le 9 janvier, devant son domicile. Il entend porter plainte après ce dernier fait de violence en date concernant un élu de la majorité.
Des centaines de plaintes, groupées, à intervalles réguliers : la députée LREM Aurore Bergé ne compte plus les fois où elle s’est rendue dans une gendarmerie des Yvelines pour dénoncer les faits dont elle est la cible. Des menaces de mort, des injures, des propos haineux sous prétexte de « dictature sanitaire ». N’ayant jamais vraiment cessé, la déferlante, le plus souvent anonyme, enfle à l’approche du vote sur le pass vaccinal. « Nous sommes désormais menacés en fonction de notre vote. On ne peut accepter un tel chantage sur la démocratie », s’insurge Aurore Bergé qui déplore « une accoutumance générale à ces intimidations qui durent depuis les Gilets jaunes ».
Permanence taguée ou caillassée, appels téléphoniques malveillants, messages sur les réseaux sociaux… Les parlementaires de la majorité présidentielle et de droite subissent une forte pression ces derniers jours. La veille, c’est le président du groupe LR du Sénat, Bruno Retailleau qui a vu l’électricité de son domicile privé d’électricité. « Face à ce qui constitue à la fois une menace, une pression inacceptable, j’ai déposé plainte auprès du procureur de la République », indique-t-il.
« Sur les onze premiers mois de l'année 2021, 162 parlementaires et 605 maires ou adjoints ont été victimes d’agressions physiques, soit une hausse de 47 % par rapport à l’année 2020. En outre, 419 outrages ont été recensés, chiffre en hausse de 30 % », avait relevé la commission des lois du Sénat. Selon la Place Beauvau, 162 parlementaires et 605 maires ou adjoints ont été victimes « d’atteintes volontaires à l’intégrité physique » dans les onze premiers mois de 2021, en hausse de 47 % en un an.
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Lors de l’examen de la loi Lopmi, le Sénat avait renforcé les peines réprimant les violences faites aux élus en les alignant sur les sanctions prévues en cas de violences commises sur les forces de l’ordre ou les pompiers. Soit cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.
Le président de l’Assemblée nationale, Richard Ferrand, fera un « point précis » sur ces violences en janvier avec les ministres de l’Intérieur et de la Justice, a-t-il annoncé jeudi sur RTL. La présidente de l’Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet a d’ailleurs indiqué que la chambre basse « se portera systématiquement partie civile lorsqu’un député choisira de déposer plainte ».
« À chaque fois qu’un parlementaire est menacé ou attaqué, l’institution dans son ensemble est atteinte, et avec elle notre démocratie. »
« T’égorger », « te décapiter », « te rafaler »… Faut-il - encore - porter plainte quand on reçoit un énième courrier de menace ou d’insulte ? Le mot d’ordre est désormais le dépôt de plainte systématique et les parlementaires sont accompagnés dans leurs démarches par une administratrice référente. « L’Assemblée nationale poursuivra chaque auteur identifié de faits contre un député, en se constituant partie civile chaque fois », écrit Richard Ferrand dans un courrier adressé mercredi aux 577 députés.
Le mot d’ordre est désormais le dépôt de plainte systématique et les parlementaires sont accompagnés dans leurs démarches par une administratrice référente. Les ministres de l’Intérieur et de la Justice ont validé sa proposition de créer une « cellule bicamérale » associant les services du Parlement et les forces de sécurité pour « assurer un suivi exact et régulier des faits et des plaintes ».
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Des enquêtes sont systématiquement diligentées avec tous les moyens d'investigation nécessaires. Des contacts sont pris avec les parlementaires et les élus locaux pour les sensibiliser et rappeler les démarches à accomplir en cas de menace ou d'incident. Une surveillance accrue des abords des permanences des parlementaires ainsi que de leur domicile est assurée. Une veille des réseaux sociaux est menée pour détecter les discours de haine ou les menaces.
Par ailleurs, un Centre d'analyse et de lutte contre les atteintes aux élus (CALAE) a été créé officiellement le 17 mai dernier sous l'impulsion de la ministre déléguée chargée des Collectivités territoriales et de la Ruralité. Ce centre a vocation à collecter, compiler et analyser les menaces et les violences faites aux élus afin de cartographier et de mieux comprendre le phénomène, pour adapter le dispositif de réponse en temps réel. Il rassemblera plusieurs acteurs de la sécurité intérieure (police et gendarmerie nationales, service statistique ministériel de la sécurité intérieure) ainsi que les ministères de la Justice et de l'Education nationale et de la Jeunesse, ainsi que des associations d'élus et de défense des victimes.
Dans la continuité de la création de cette structure, un « pack sécurité » a été mis en œuvre au profit des élus. Ce dernier vise notamment à renforcer l'engagement des référents et correspondants sûreté police et gendarmerie à leur profit, à déployer le dispositif « alarme élu », à développer la prise de plainte des élus à leur domicile, à leur permanence ou en mairie. Par ailleurs, a été créé un réseau de 3 400 référents « atteintes aux élus » au sein de tous les commissariats et brigades.
Des instructions ont d'ores et déjà été transmises aux brigades de gendarmerie et commissariats de police afin de présenter ce centre d'analyse et détailler les mesures du pack sécurité. Il a été également rappelé aux préfets la vigilance particulière à avoir sur ces atteintes et la mise en place de la démarche « une menace = une évaluation » visant à analyser chaque atteinte contre un élu et à apporter des réponses opérationnelles individualisées en lien avec les procureurs de la République compétents dans chaque département.
La gendarmerie nationale, par sa couverture territoriale, assure la sécurité d'un grand nombre d'élus et des locaux associés (domiciles, permanences et mairies). Preuve de l'importance qu'elle prête à cette problématique, elle a lancé une opération qui leur était spécialement dédiée, déclinaison de #répondrepresent et intitulée #presentpourleselus. Au-delà, elle a développé une approche globale répondant à la triple ambition de prévenir les atteintes, de les réprimer plus efficacement et d'accompagner les élus pour qu'ils soient en capacité de mieux appréhender les situations à risques.
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Sur ce point, la gendarmerie continue de proposer aux élus une formation à la gestion des incivilités pour les sensibiliser aux menaces potentielles lors d'interventions du quotidien. Ce module, élaboré par le GIGN, a rencontré un vif succès : plus de 22 131 élus (au 30 septembre 2023) ont été formés depuis le 1er janvier 2021.
D'autre part, la gendarmerie nationale a construit, en lien avec l'Association des maires de France (AMF), une méthode d'analyse des risques synthétisée par l'acronyme « M. A.I.R.E.S », aidant à déterminer l'opportunité, pour l'élu, de s'engager personnellement, ou de solliciter les forces de sécurité intérieure. Cet outil est notamment disponible sur l'application « Gend'Elus », comptabilisant près de 35 000 téléchargements fin septembre 2023. Cette application a été développée spécifiquement par la Gendarmerie pour répondre aux besoins des élus en recensant des fiches pratiques et des conseils pour la gestion des situations du quotidien.
La police nationale (préfecture de police et direction générale de la police nationale) est également engagée dans la prévention et dans l'accompagnement des élus. Depuis septembre 2022, l'AMF dispose d'un poste de chargé de mission sécurité et prévention de la délinquance, occupé par un commandant de la police nationale. La direction nationale de la sécurité publique (DNSP) a engagé un partenariat spécifique avec ce référent afin, par son intermédiaire, de mieux faire connaître aux élus les dispositifs de prévention déployés sur le terrain par la police nationale et auxquels ils peuvent recourir ou s'associer (prévention situationnelle, etc.).
Depuis mai 2021, la police nationale propose également aux maires et adjoints des villes situées en zone de compétence police, une formation à la gestion des comportements agressifs et violents, des incivilités et à la désescalade des conflits (mises en situation, etc.). Cette formation concerne deux types de public : - Les élus des petites agglomérations, formés par les DDSP. La formation a été élaborée par le RAID en coopération avec l'ENSP et la DNSP : au 1er octobre 2023, 2125 élus (hors Paris et petite couronne) ont été formés. - les élus des grandes métropoles et les parlementaires, formés par l'ENSP. Une formation d'une journée est animée par des négociateurs du RAID et des experts pédagogiques de l'ENSP. Au-delà de la réponse à apporter aux agressions verbales et physiques, cette session aborde la gestion de l'ordre public lors de grands rassemblements (manifestations culturelles, sportives, etc.).
Compte tenu du très fort taux de satisfaction des élus (90 %) et de l'impact positif sur la qualité de la relation entre les élus et l'institution policière, l'ENSP a étendu ces formations aux parlementaires. Deux sessions, sur un format d'une demi-journée chacune, ont été organisées au Sénat en décembre 2022 et février 2023. Au 1er octobre 2023, 103 élus locaux et parlementaires ont bénéficié de cette formation.
Cette démarche peut se doubler d'une inscription dans le module « SIP » de la base de données de la sécurité publique, facilitant l'identification des situations individuelles les plus sensibles et un engagement adapté des moyens opérationnels en cas de besoin. En outre, la sécurité des élus se fonde sur l'entretien d'une relation régulière de proximité avec les forces de l'ordre afin que les préoccupations du moment soient évoquées et prises en compte. L'application « MaSécurité » offre ainsi l'opportunité de mettre en lien direct un élu avec un gendarme ou un policier de son unité de rattachement, par appel téléphonique ou par tchat afin de répondre instantanément aux inquiétudes exprimées.
Ce contact numérique s'enrichit des rapports privilégiés permis par l'existence d'un référent « élus » au sein des brigades de gendarmerie et des circonscriptions de police favorisant un lien de confiance. Dans le cadre des instructions de vigilance et de réactivité régulièrement adressées par le ministre de l'Intérieur et des Outre-mer aux préfets et aux forces de police et de gendarmerie pour que soit assurée la protection des élus de la Nation, les forces de police et de gendarmerie mettent tout en œuvre pour prévenir ces actes et réagir rapidement en cas d'événement.
Des instructions ont été données pour accompagner avec soin les élus au moment du dépôt de plainte, en proposant des plaintes sur rendez-vous ou sur site (par exemple en mairie). Chaque fait est signalé au procureur de la République.
Un chiffre a achevé de saper le moral des députés, témoignant d’un mal plus profond. En effet, bien que propriétaire du lieu, votre bailleur/hébergeur n’a pas tous les droits. Cette décision de justice doit être suivie d’une décision de la préfecture d’accorder le concours de la force publique (dont les locataires ou occupants ne sont pas toujours informés), selon l’article L153-1 du Code des procédures civiles d’exécution : « L’Etat est tenu de prêter son concours à l’exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l’Etat de prêter son concours ouvre droit à réparation. »
Le fait de forcer un tiers à quitter le lieu qu’il habite sans avoir obtenu le concours de l’Etat dans les conditions prévues à l’article L. Si vous êtes confronté à ce genre de menaces et que vous ne savez comment agir ni si votre situation permet réellement votre protection, contactez notre plateforme “Allo Prévention Expulsion” ouverte tous les après-midis du lundi au vendredi, de 14h à 17h au 0 805 299 049 .
Violences intrafamiliales : les députés ont adopté une loi pour "mieux protéger les enfants"
Convaincu que lorsque l'on s'en prend à un élu, on s'en prend, en fait, à la République et à la démocratie, M. le député insiste donc sur la nécessité de réfléchir collectivement à un programme d'actions visant à valoriser les différents mandats d'élus de la République, à mettre en œuvre une politique de prévention de tous types de violences faites aux élus, impliquant notamment l'éducation nationale, et à rehausser encore le niveau des sanctions pénales. La préservation de la sécurité des élus revêt un caractère fondamental dans notre République car elle permet le plein exercice, en sérénité, du mandat électif et donc la reconnaissance du pluralisme démocratique, qui constitue la garantie du bon fonctionnement des institutions.
Le président de l’Assemblée a rencontré Eric Dupond-Moretti et Gérald Darmanin, qui avaient déjà, ces derniers mois, adressé des instructions et des circulaires aux préfets et aux parquets pour réclamer vigilance et sévérité. Les ministres de l’Intérieur et de la Justice ont validé sa proposition de créer une « cellule bicamérale » associant les services du Parlement et les forces de sécurité pour « assurer un suivi exact et régulier des faits et des plaintes ».
Le cadre juridique disciplinaire au sein du Parlement
La question posée dans le titre de cette contribution peut surprendre lorsque l’on sait que les parlementaires jouissent, en la matière, d’une protection de leur liberté d’expression tant au niveau constitutionnel qu’au niveau législatif. Au niveau constitutionnel, l’article 26 de la Constitution de 1958 dispose en effet qu’aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi à l’occasion des opinions émises par lui dans l’exercice de ses fonctions, ce qui concerne les propos tenus dans l’enceinte du Parlement.
C’est l’une des deux formes de l’immunité parlementaire, l’autre étant l’inviolabilité, expressément prévue par la constitution et une des institutions les plus classiques depuis la Révolution française. Les dispositions des deux articles précités instaurent donc un régime d’irresponsabilité, commun à quasiment toutes les démocraties parlementaires. Mais l’irresponsabilité n’étant pas l’impunité, les organes de l’Assemblée ou l’Assemblée elle-même disposent du pouvoir de sanctionner les députés qui auraient commis un abus de droit.
On parle parfois de pouvoir de police de l’Assemblée, mais il s’agit surtout d’un pouvoir disciplinaire. Ainsi, ce que la justice ne peut faire, les collègues du parlementaire le peuvent en sanctionnant leur collègue défaillant. Nous disons à double tranchant, car l’expérience récente de certaines démocraties dites « illibérales », tels que la Hongrie, nous enseigne que le pouvoir disciplinaire de l’Assemblée peut être détourné pour museler systématiquement les députés de l’opposition.
Reste que l’usage du pouvoir disciplinaire qui a parfois été fait en ce début de législature dans l’enceinte de l’Assemblée nationale suscite des interrogations légitimes. Le RAN a déjà fait l’objet d’une modification, adoptée par l’Assemblée le 28 novembre 2014, qui portait notamment sur les sanctions applicables aux députés. Mais, comme l’avait souligné le rapporteur à l’origine de la proposition, M. Jean-Jacques Urvoas, il s’agissait d’une modification à « droit constant », dont l’objectif était « d’ordre légistique ».
Les dispositions de l’article 71 du RAN prévoient quatre types de sanctions. Celle qui nous intéresse ici n’est pas la plus forte prévue, au cœur de l’actualité, à savoir la censure dont a écopé le député du RN, M. Grégoire de Fournas. Notons simplement à cet égard, d’une part, que la censure n’est pas prononcée par la Présidente de séance mais par l’Assemblée sur proposition du Bureau et, d’autre part, qu’il existe deux types de censures, la simple et celle avec exclusion temporaire, celle qui a été infligée au député du RN.
Les sanctions qui nous intéressent ici sont les rappels à l’ordre. Il en existe de deux natures prévues dans le RAN. Depuis le début de la présente législature, soit en moins de six mois, ce ne sont pas moins de quatre rappels à l’ordre simples et deux rappels à l’ordre avec inscription au procès-verbal qui ont été prononcés sur le fondement de ces dispositions. Force est de constater qu’il s’agit d’un usage anormalement élevé de cette sanction sous la Cinquième République.
Le premier exemple concerne un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal infligé à un député du RN, M. Alexandre Loubet. À la suite d’un échange avec le ministre de l’Économie sur la souveraineté industrielle du pays, le député avait tenu ces propos : « Monsieur Le Maire, vous avez travaillé pour Dominique de Villepin. Il avait dénoncé la lâcheté de ceux qui refusent de défendre les intérêts de la France. Aujourd’hui, le lâche, c’est vous ! » La Présidente de séance a sanctionné le député d’un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal, au motif qu’il aurait injurié le ministre.
Il n’est pas inintéressant, bien qu’il ne soit pas applicable en l’espèce, de se référer au raisonnement du juge pénal. Celui-ci distingue les injures grossières des injures non grossières, parmi lesquelles il classe le qualificatif de « lâche ». Si donc le terme de lâche peut bien être considéré comme une injure « non grossière », le juge précise que ce type d’injure doit toujours faire l’objet d’une contextualisation particulière. On peut donc penser que de tels propos n’auraient pas fait l’objet d’une sanction pénale s’ils avaient été prononcés en dehors des murs de l’Assemblée.
Ces observations sont toutes aussi valables - sinon plus - concernant les deux autres rappels à l’ordre prononcés par la Présidente lors de la séance du 11 octobre dernier. D’une certaine manière, on peut se réjouir de ce renouveau du rappel à l’ordre, en ce qu’il traduit un recentrage de la vie politique autour de l’Assemblée. Mais on peut également s’en inquiéter, car une application trop stricte et trop systématique des rappels à l’ordre à l’encontre des députés pourrait également avoir pour effet néfaste d’inhiber leur prise de parole et d’aseptiser les débats parlementaires.
Il existe donc, comme toujours lorsqu’il s’agit d’appliquer un texte, une marge d’interprétation du RAN et donc une marge d’appréciation. S’agissant de la procédure, qui est - on le sait - l’outil principal de protection des droits, elle pourrait être largement améliorée. En l’état, les droits de la défense sont faiblement garantis, notamment en ce qui concerne la procédure applicable au rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal.
Rappelons que le RAN prévoit que cette sanction peut être prononcée soit par le Bureau, soit par le Président de séance seul. Le principal problème de cette procédure est que, lorsque le rappel à l’ordre est prononcé par le Président seul, l’autorité disciplinaire à l’origine de la sanction …siège au sein de l’organe collégial compétent pour se prononcer sur le recours contre la sanction ! En effet, le Président de séance, qui ne peut être que le Président de l’Assemblée ou l’un des six vice-présidents, siège nécessairement au sein du Bureau, lequel est notamment composé du Président de l’Assemblée et des six vice-présidents.
Dès lors, deux options apparaissent envisageables pour assurer une procédure plus équitable et respectueuse des droits de la défense. La première option, proposée par des députés lors de la modification du règlement en 2014, serait de retirer au Président de séance la faculté de prononcer un rappel à l’ordre avec inscription au procès-verbal. Cette faculté serait alors confiée au seul Bureau. Une telle modification reviendrait à restreindre le pouvoir de police du Président de séance au seul rappel à l’ordre simple. Cette proposition avait été écartée lors de la modification du RAN en 2014, au motif qu’elle pourrait conduire, selon les termes du rapporteur, à « désarmer unilatéralement la présidence de séance, qui doit pouvoir faire face à des troubles éventuels, voire à du tumulte ».
S’agissant des nécessaires révisions d’ordre substantiel, elles portent sur la liste de l’article 70 du RAN, qui prévoit les différents comportements pouvant entraîner le prononcé d’une sanction disciplinaire. Dans cette liste, on trouve des comportements, dont il est parfaitement justifié qu’ils soient sanctionnés - l’injure, la menace ou encore la mise en cause personnelle - car ils apparaissent d’aucune utilité au débat public. Mais la sanction d’autres comportements prévus dans cette liste peut apparaitre problématique.
La provocation ne fait-elle pas partie intégrante de la fonction du député, notamment celui d’opposition ? Comme le soulignait en ce sens le député Alain Tourret lors des débats en commission portant sur la révision du règlement en 2014, les députés ne sont « pas des professeurs de droit public enseignant à des étudiants de doctorat. » Cette conception de la liberté d’expression des parlementaires fait écho à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Celle-ci garantit en effet le droit aux députés minoritaires d’exprimer leur opinion, non seulement de manière constructive et apaisée, mais aussi dans un langage dur, controversé, polémique et même grossier.
Or, n’est-ce pas précisément ce type d’intervention - protégés par la CEDH - que le RAN vise à interdire en réprimant les « provocations » ? N’est-ce pas aussi précisément ce type d’intervention qu’a réprimée la Présidente de séance le 11 octobre dernier ? Il est probablement utile de rappeler que les dernières élections législatives de juin 2022 ont fait entrer de façon massive à l’Assemblée nationale des députés qui sont bien plus radicaux politiquement que leurs devanciers. Il n’y a, dès lors, rien d’étonnant à ce que les propos outranciers refleurissent de nos jours, comme ils existaient sous la IIIe République.
Il faut donc adapter la pratique et si nécessaire le droit, tout en continuant à sanctionner les abus manifestes de la liberté de parole, comme celui de M. de Fournas. En conclusion de l’examen, il apparaît essentiel de concilier la protection des élus contre les violences extérieures et la préservation d’un débat parlementaire libre et robuste, sans que les outils disciplinaires ne deviennent des instruments d’étouffement.
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