Finances, Budgets et Intervention Économique des Collectivités Territoriales : Définition et Enjeux

Les collectivités territoriales jouent un rôle crucial dans l'économie française. Elles représentent un volume financier considérable et fournissent des services essentiels aux citoyens. Cet article examine en détail leurs finances, leurs budgets et leur intervention économique, en mettant en lumière les défis et les enjeux auxquels elles sont confrontées.

Infographie des finances publiques locales

Le Rôle Économique des Collectivités Territoriales

Sous l’angle financier, les collectivités territoriales représentent un volume d’environ 240 milliards d’euros par an, chiffre à mettre en rapport avec le montant du PIB français de quelque 2 000 milliards d’euros. Cette manne provient des contribuables (via l’impôt), des usagers (via les tarifs des services publics) et des emprunts.

Une telle somme n’est pas négligeable dans le fonctionnement de l’économie :

les administrations publiques locales représentent 20 % de la dépense publique
les salariés des 43 400 collectivités territoriales sont au nombre de 1,95 million d’agents, tous statuts confondus (au 31 décembre 2013)
les collectivités investissent beaucoup (54,1 milliards d’euros en 2014)
elles empruntent grosso modo 20 milliards d’euros par an pour financer leurs investissements.

De même, le rôle des collectivités territoriales est bien de fournir des services qui répondent à l’intérêt général. Les services publics assumés sont très divers ; certains sont bien connus des administrés (cantines scolaires, éclairage public, voirie, adduction d’eau, collecte des déchets) et d’autres sont tout aussi importants mais peu ou mal connus (la distribution de l’énergie électrique, le traitement des déchets). L’ensemble de ces services participent à l’attractivité économique du territoire national.

Les Collectivités Territoriales dans le Schéma de l'Économie

Le fonctionnement de l’économie peut être représenté par un schéma décrivant le positionnement des agents économiques (entreprises, ménages, institutions financières, administrations publiques, l’extérieur) et leurs relations entre eux. C’est au sein de ce schéma et en particulier des administrations publiques que prennent place les collectivités territoriales. En 2014, leurs dépenses représentent un peu plus de 20 % des dépenses totales des administrations publiques (Etat, organismes de sécurité sociale, administrations locales).

Les Comportements Économiques des Collectivités Territoriales

Chaque catégorie d’agents peut être caractérisée par ses fonctions de production, de consommation, d’épargne et d’investissement. Il en va ainsi pour les collectivités territoriales qui sont incluses dans les administrations publiques.

La fonction de production est constituée d’activités de service public administratif classique (état-civil, délivrance de prestations sociales, dépenses d’animation socio-culturelle et sportive, etc.). Des activités de production de services à caractère industriel et commercial sont aussi menées : adduction d’eau, assainissement, création de lotissements, opérations d’aménagement de l’espace, gestion de parkings, exploitation de réseaux haut-débit, etc.
La fonction de consommation est représentée par tous les achats nécessaires au fonctionnement de l’administration.
La fonction d’investissement est constituée des dépenses d’investissements immatériels (études, achats de logiciels), d’achats de terrains et de constructions diverses, et d’investissements dans le capital de sociétés (sociétés d’économie mixte locales, sociétés publiques locales).
La fonction de relations avec l’extérieur est peu représentée car les collectivités territoriales n’exportent pas, ni n’importent. Toutefois, les plus grandes d’entre elles (métropoles, départements et régions) sont soucieuses de la gestion de leur image envers les pays étrangers, dans le but d’attirer des entreprises (politique d’internationalisation des territoires).

Les Principes Budgétaires des Collectivités Territoriales

Les budgets des collectivités territoriales sont régis par des principes stricts qui garantissent la transparence, la démocratie locale et l'autonomie financière. Ces principes sont à la fois des règles de fond et de forme. Ils doivent faire l’objet d’une application stricte. Cependant, la plupart d’entre eux comporte une ou plusieurs dérogations qui visent à simplifier les procédures ou à améliorer la gestion budgétaire. De manière générale, ces principes sont les garants de la démocratie locale, à travers le rôle de l’assemblée délibérante. Ils permettent à l’assemblée d’avoir une connaissance détaillée et transparente du budget proposé au vote. A posteriori, ils facilitent le contrôle et assurent que le budget voté soit effectivement exécuté. Enfin, ces principes garantissent l’autonomie financière des collectivités locales.

Parmi ces principes, on retrouve :

Le principe d’annualité : Le principe d’annualité impose que le budget soit voté chaque année pour un an. L’autorisation donnée par l’assemblée délibérante est donc limitée dans le temps, pour la durée d’un exercice qui commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre. Pour les collectivités locales, la date limite de vote du budget est fixée au 15 avril de l'exercice concerné, ou au 30 avril lorsqu'il s'agit d'une année de renouvellement de l’organe délibérant. Pour éviter que l’absence d’adoption du budget avant le 1er janvier n’interrompe brusquement le fonctionnement de la collectivité locale, et dans un souci de continuité du service, la loi prévoit la possibilité de reconduire le budget de l’année précédente.
Le principe d’universalité : Le principe d’universalité participe à garantir la transparence des fonds publics. Il impose, d’une part, la présentation distincte des dépenses et des recettes, sans compensation ou contraction, et d’autre part, la non-affectation des recettes aux dépenses. L’interdiction de contraction conduit à ne faire référence qu’à des charges ou produits bruts et non à des charges ou produits nets.
Le principe de spécialité : Le principe de spécialité consiste à n’autoriser une dépense qu’en l’affectant à un service (ou plusieurs services) en particulier, et dans un but défini. Par exemple, vous ne pouvez pas vous contenter d’affecter un montant à l’éducation, sans précision supplémentaire.

Les budgets annexes permettent d’individualiser les recettes et les dépenses propres aux services concernés (régie de transport, abattoirs, services des eaux et de l’assainissement …) et ainsi déterminer les tarifs à appliquer.

Les Dépenses et les Recettes des Collectivités Territoriales

En 2023, les dépenses des collectivités locales représentaient 243,5 milliards d’euros (229,2 milliards d’euros hors remboursements). Plus de 70 % sont des dépenses de fonctionnement (rémunération du personnel, achats et charges externes, dépenses d’intervention, etc.). À titre d’exemple, entre 2022 et 2023, les dépenses totales des départements ont augmenté de 5,4 %, tandis que celles des communes ont augmenté de 5,8 %.

D’une manière globale, les dépenses des collectivités locales sont supérieures à leurs ressources, accroissant ainsi leur dette. La forte hausse (29,50 %) des charges financières s’explique par la hausse des taux à partir de fin 2022 qui a logiquement fait grimper ces charges.

Les collectivités, tout comme l’État sont confrontées à de gros problèmes budgétaires, elles sont très endettées et ont de moins en moins les capacités d’investir.

Les communes ont recours à l'emprunt auprès des banques commerciales pour financer leurs investissements. Lorsque la collectivité emprunte auprès d'une banque, elle doit ensuite rembourser chaque année une partie du capital et des intérêts.

Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité et de consistance. Les biens ne figurant pas dans cette liste ou ne pouvant y être assimilés, mais ayant un caractère de durabilité et de consistance suffisant, peuvent être imputés en section d’investissement par une délibération spécifique de l’assemblée délibérante lorsqu’il s’agit de biens dont la valeur unitaire est inférieure à 500 €.

Dès lors que ces dépenses sont considérées comme des dépenses d’investissement, elles peuvent faire l’objet d’une attribution du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) sous réserve des autres conditions d’éligibilité fixées par les articles L. 1615-1 à L. 1615-12 - et R. 1615-1 à D.

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Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme qui permettent de gérer dans le temps les opérations pluriannuelles. Lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire chaque année que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération. Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.

L'Intervention Économique et le Rôle de Coordination des Régions

Dans le cadre de la répartition des compétences en matière de développement économique entre les différents niveaux de collectivités, le dispositif législatif confère à la région, sur son territoire, un rôle de coordination des actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Au titre de son rôle de coordination, la région est chargée de l’établissement d’un bilan annuel, quantitatif et qualitatif des aides et régimes d’aides mis en œuvre sur son territoire. Elle est également responsable de l’organisation d’une concertation locale et d’un débat du conseil régional en cas d’atteinte à l’équilibre économique de tout ou partie de la région.

Afin que le conseil régional puisse satisfaire à l’obligation communautaire résultant du règlement CE n° 659/1999 du Conseil de l’Union Européenne, reprise à l’article L. 1511-1 du CGCT d’établir son rapport relatif aux aides et régimes d’aides mis en œuvre sur son territoire au cours de l’année civile, les collectivités et groupements concernés doivent transmettre, avant le 30 mars de chaque année, toutes les informations relatives aux aides et régimes d’aides mis en œuvre dans leur ressort au titre de l’année civile précédente.

Le président du conseil régional, en cas d’atteinte à l’équilibre économique de tout ou partie de la région, organise une concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements intéressés et inscrit la question à l’ordre du jour de la prochaine réunion du conseil régional ou de la commission permanente, de sa propre initiative ou sur saisine du préfet de région.

La loi ne précise pas la nature ou la gravité des déséquilibres économiques qui doivent donner lieu à la concertation et au débat rendus nécessaires. Cette disposition, souple par nature, permet de s’adapter aux situations particulières rencontrées au niveau régional. Elle intéresse les situations de crises économiques nouvelles se traduisant par la suppression ou la mise en danger de tout ou partie de l’activité économique de la région évaluée, par exemple, en fonction du nombre d’emplois menacés au regard des emplois de même nature dans le bassin d’emploi où la région. Le dispositif permet de prendre en compte les difficultés occasionnées par de telles crises ainsi que la recherche de solutions adaptées.

Les responsabilités de l’Etat et des collectivités territoriales vis-à-vis du droit communautaire ont été introduites dans l’article L. 1511-1-1 du CGCT par la loi du 13 août 2004 précitée.

Le règlement de minimis n°°1407/2013 qui a remplacé le règlement n°°1998/2006 arrivé à expiration, est venu renforcer le suivi des aides en instaurant une obligation d’information par écrit du bénéficiaire du montant de l’aide ainsi que de son caractère de minimis.

La Situation Financière des Collectivités Territoriales

La situation des finances locales est appréciée globalement par les études menées par le ministère de l’intérieur et le ministère de l’économie et des finances, la Cour des comptes ou des agences de notation. Elle l’est aussi ponctuellement par les associations d’élus (associations des maires de France, associations des départements de France, associations des régions de France, associations des maires des grandes villes, des communes de montagne, etc.).

Il est établi que la situation est bonne mais subit une dégradation depuis les trois dernières années du fait de l’évolution des dépenses de fonctionnement plus rapide que celle des recettes de fonctionnement. Il s’ensuit un « effet de ciseaux ».

Est particulièrement notée la hausse des dépenses de rémunérations des agents publics locaux : + 3,4 % en 2012, + 3,3 % en 2013 et + 4,0 % en 2014.

La diminution de l’épargne brute (différence entre les recettes de fonctionnement et les dépenses de fonctionnement) ne s’explique pas par la seule diminution de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

La diminution de l’épargne brute s’accompagne d’une baisse de l’investissement (- 10 % en 2014). Là aussi, la chute de l’investissement ne s’explique pas par la seule baisse des dotations de l’Etat. D’autres causes sont évoquées : les années de renouvellement des organes délibérants qui ne sont pas des années de forts investissements, les réformes territoriales, les modifications des territoires intercommunaux, notamment.

Éléments d’Actualité Économique Concernant les Collectivités Territoriales

Les débats sur la santé financière des collectivités territoriales se concentrent sur quatre thèmes.

L’Investissement Public Local

L’investissement des collectivités territoriales occupe une place importante dans l’investissement public total, de l’ordre de 57 %.

Il est constaté un cycle de l’investissement calé sur le cycle du calendrier électoral (renouvellement des assemblées d’élus tous les six ans).

Les collectivités territoriales sont confrontées à deux défis, celui du renouvellement des immobilisations construites pendant la période de reconstruction de la Seconde Guerre mondiale (eau, voirie routière) et celui du développement ou de la création de services (assainissement des eaux usées, traitement des déchets ménagers, très haut-débit).

Face à ces exigences, les besoins de financement sont très importants et la baisse des concours financiers de l’Etat créent un nouveau contexte teinté d’inquiétudes vives. Mais cette baisse de dotations n’est pas la seule responsable de la baisse du niveau d’investissement.

Les élus sont aussi préoccupés par les normes techniques qui s’attachent à tout équipement nouveau ou à moderniser.

Depuis la publication en 1991 d’un rapport du Conseil d’Etat sur la « surproduction normative », la production de normes comme facteur de coût pour les finances locales ne cesse d’alimenter les revendications des associations d’élus et une imposante production législative de simplification.

Sont considérés comme auteurs des normes, l’Association française de normalisation (AFNOR), l’Etat, l’Union européenne, les fédérations sportives et les collectivités territoriales elles-mêmes. Or, confrontées à une baisse importante de leurs ressources, les collectivités territoriales vont devoir contenir leurs dépenses dans la durée.

Les normes visées sont concentrées sur les conditions d’accessibilité des bâtiments publics, l’urbanisme, l’environnement et le sport.

C’est pourquoi, la simplification des normes et la stabilisation ou l'allègement des charges applicables aux collectivités territoriales deviennent nécessaires.

Masse Salariale

La mesure de la masse salariale et les moyens de limiter sa hausse sont des enjeux importants pour les collectivités territoriales. La maîtrise de la masse salariale est essentielle pour garantir la soutenabilité financière des collectivités.

Ressources Institutionnelles de Fonctionnement

Les concours financiers de l’État et l’objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) sont des éléments clés pour le fonctionnement des collectivités territoriales. L'évolution de ces ressources a un impact direct sur la capacité des collectivités à financer leurs missions et leurs projets.

L’observation de l’économie d’un pays peut être établie sur la base du concept d’équilibre, celui des prix, celui de l’emploi, celui du commerce extérieur et celui des comptes publics.

L’équilibre des prix

Depuis quelques années, la France connaît une inflation très faible, voire proche de zéro comme en 2015 (+ 0,1 %).

Ce contexte économique qui est aussi européen fait prévaloir une tendance à la déflation, pour l’instant évitée, liée à une croissance atone, à un chômage de masse important et à une stagnation voire une régression du pouvoir d’achat des ménages du fait de la politique fiscale depuis 2012. Tout cela conduit les entreprises à mener une politique très modérée des prix pour maintenir leur compétitivité.

Il en va tout autrement des collectivités territoriales pour lesquelles l’évolution des prix doit être abordée selon deux postures, celle de producteurs de services tarifés et celle de consommateurs.

En effet, les collectivités territoriales gèrent un certain nombre d’ activités économiques dans un cadre monopolistique : eau, déchets, transports publics urbains de voyageurs, électrification, etc.

Elles sont libres de fixer les tarifs des services publics. La plupart d’entre eux concernent des biens de première nécessité : adduction d’eau, cantines scolaires, transports publics de voyageurs. D’autres sont liés à des réglementations comme l’assainissement des eaux usées et pluviales, la collecte et le traitement des déchets ménagers.

Elles pourraient augmenter leur prix sensiblement pour répondre aux demandes du public et aux exigences réglementaires. Elles souhaiteraient le faire eu égard aux besoins de renouvellement de leurs immobilisations. Les élus n’y procèdent pas car bien qu’en position de gestionnaires de monopoles, ils sont évalués par des électeurs plus que par des consommateurs.

Par la politique d’aménagement du territoire et de gestion des sols, les communes et intercommunalités exercent une influence non négligeable sur le prix des terrains, dont certains peuvent être destinés à l’habitation de ménages ou d’installation d’entreprises. La politique foncière est déterminante sur les prix des terrains que des particuliers peuvent vouloir acheter. A cette fin, elles sont aidées par les établissements publics fonciers. La réglementation leur permet d’éviter deux écueils : la participation à la spéculation foncière et la vente à perte d’éléments de leur patrimoine.

La politique fiscale a aussi un impact sur les prix, par les impôts appelés « impôts économiques » par opposition aux « impôts ménages » car ils frappent les entreprises, qui les incorporent dans leurs prix. Il en va ainsi de la cotisation économique territoriale (ex-taxe professionnelle), du versement transport, des droits de mutation à titre onéreux.

En leur qualité de consommateurs, les collectivités territoriales subissent l’évolution du niveau général des prix comme les autres agents économiques. Depuis 2005, l’Association des maires de France et La Banque Postale publient régulièrement un indice d’évolution du prix du panier des biens et services constituant la dépense communale. Cet indice est comparé à l’indice des prix à la consommation hors tabac publié par l’INSEE.

En longue période, (1999-2014), le différentiel est net puisque l’indice calculé est en moyenne supérieur de 0,8 % à l’indice de l’INSEE.

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