Fonctionnement des Finances Publiques au Mali

Le Mali, pays enclavé d’Afrique de l’Ouest, s’étend sur 1,2 million de km², dont 25% de terres arables. Essentiellement désertique, il est particulièrement vulnérable aux aléas climatiques. Sa population, qui atteint 23,8 millions d’habitants en 2023, est jeune (47 % ont moins de 15 ans) et en forte croissance (+3,3 % par an). La densité de population y est faible, notamment dans les régions du Nord, où vivent moins de 10 % des habitants.

Classé 188e sur 193 pays à l’indice de développement humain du PNUD en 2023, le pays reste confronté à une pauvreté structurelle : en 2023, 43,9 % de la population vivait sous le seuil de pauvreté (PNUD), dans un contexte où la croissance économique demeure peu inclusive et largement absorbée par la dynamique démographique.

L’économie malienne reste fortement concentrée et vulnérable aux fluctuations des cours mondiaux de ses principaux produits d’exportation. En 2023, le pays s’est imposé comme le 2e producteur africain d’or et de coton, qui représentaient respectivement 81 % et 9 % de ses exportations. Le secteur primaire, qui emploie 64 % de la population active, contribue à hauteur de 33,2 % du PIB en 2023 (BCEAO), mais reste fortement affecté par les effets du changement climatique.

Le secteur secondaire, représentant 24,4 % du PIB, a connu une contraction en raison des pénuries persistantes d’électricité et du recul de la production minière. Le secteur tertiaire, majoritaire en termes de contribution au PIB (43,1 %), repose principalement sur le commerce, les transports et les télécommunications.

L’économie malienne affiche une croissance réelle de 4,7 % en 2024, comme en 2023. Le pays fait pourtant face à de multiples défis comme la persistance de délestage électriques, la sécheresse de début 2024 suivi par des inondations à l’automne ou la baisse de la production aurifère suite à la fermeture de la plus grande mine du pays.

D’après le FMI, le déficit budgétaire a été ramené à 2,6 % du PIB en 2024, contre 3,6 % en 2023. Cette amélioration s’explique principalement par une hausse des recettes fiscales (+14,9 % à 15,8 % du PIB), portée par des paiements exceptionnels de la part des entreprises des secteurs minier et des télécommunications. Les dépenses budgétaires totales progressent quant à elles de +8,8 % à 20,2 % du PIB.

Le Mali demeure en risque de surendettement externe et global modéré selon le FMI. La dette publique s’élevait fin 2024 à 51,7 % du PIB, relativement stable par rapport à 2023 (51,9 % du PIB). Cependant, on note un changement dans sa composition : la part de la dette extérieure dans la dette publique totale s’est réduite à 46,8 % en 2024, contre 50,8 % l’année précédente.

Parmi les principaux créanciers extérieurs figurent la Banque mondiale (43 % de la dette extérieure), la Banque Africaine de Développement (15 %), le FMI (8 %), la BOAD (5 %), ainsi que des créanciers bilatéraux (22 %), au premier rang desquels la Chine (7,3 %), Abu Dhabi (5,1 %) et la France (3,9 %).

Le choix d'une étude consacrée à la Direction du budget, considérée au Mali comme un « instrument stratégique de prévision et d'exécution des finances publiques », est justifié par le constat qu'un petit nombre d'ouvrages scientifiques a été produit en ce domaine.

Au plan juridique, la Direction du budget du Mali, est un service central du Ministère des Finances, créé par la loi 06-03 du 3 février 2006 en vue d'élaborer les éléments de la politique budgétaire et d'assurer la coordination et le contrôle de sa mise en oeuvre. De nombreux textes législatifs et réglementaires ont été élaborés en vue de doter cette structure de prérogatives nécessaires dans l'accomplissement de ses missions régaliennes.

Placée sous la tutelle du ministre des Finances, elle accomplit un rôle primordial d'architecte dans l'élaboration de la loi de finances. Elle se sert de la loi, non pas comme une norme limitative, mais comme un instrument capable de l'aider dans la prise de décisions.

Pourtant, au plan organisationnel, on constate que la Direction du budget exerce en fait, d'importants rôles empiriques dans le cadre de la mise en oeuvre des politiques publiques. D'ailleurs, l'importance du rôle de cette direction apparaît concrètement lorsqu'il s'agit de construire un Etat moderne, dans le contexte d'un Etat peu développé économiquement comme le Mali.

Dans un tel cadre, la capacité des administrations financières à extraire les ressources fiscales ou budgétaires s'avère dérisoire à côté de la mission d'une Direction du budget chargée du suivi de l'exécution des dépenses en général et de l'ensemble des finances publiques en particulier.

En outre, dans une situation exceptionnelle, en absence de normes juridiques ou de procédures empiriques, elle improvise des stratégies et dicte la conduite à tenir pour structurer les relations d'interaction entre les différents acteurs du système financier de l'Etat et leur environnement, afin d'équilibrer les finances publiques, ou de moderniser leur gestion.

Ainsi, cette direction s'impose comme le vrai pilote innommé des orientations de politiques publiques, qui sont révélatrices des indicateurs politiques et sociaux, ainsi que des indicateurs macro-économiques.

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Le contrôle des finances publiques n’a guère évolué au Mali. Les contrôles internes sont des procédures inhérentes au fonctionnement des organismes de gestion des deniers publics. Ils utilisent de plus en plus l’outil informatique mais avec des insuffisances significatives.

Le nombre des organismes de gestion et des corps de contrôle augmente sans cesse. Les nombreuses réformes portent souvent sur la structure des organismes, rarement sur leurs fonctions. Les pertes financières et les dysfonctionnements constatés révèlent un dispositif peu performant.

Les principaux facteurs sont l’impunité due à l’absence de suites aux contrôles et l’absence de vision globale dans la conception et l’exécution des différents contrôles. La présente thèse s’appuie sur la théorie de l’évolution, le déterminisme causal, la théorie générale des systèmes, la théorie des contraintes et l’économie du bonheur pour proposer un cadre de réformes systémiques. Elle appréhende tous les contrôles comme un tout inter-relié.

Structure Politique et Administrative du Mali

Le Mali est une République unitaire, laïque et multipartite. Cette structure républicaine est consacrée par la Constitution du 25 février 1992. Le président de la République est le chef de l'État. Il est élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois.

L'Assemblée nationale est la seule chambre du Parlement. Suite à la rupture constitutionnelle du 18 août 2020, le nouveau gouvernement de transition a organisé une Conférence nationale de refondation dont l'une des principales recommandations était l'adoption d'une nouvelle Constitution, dans le cadre des réformes institutionnelles envisagées et en tenant compte de l'Accord de paix issu du processus d'Alger signé en 2015.

L'engagement en faveur de la décentralisation, exprimé au lendemain de l'indépendance, a été inscrit dans la Constitution de 1992, avec le principe de libre administration des collectivités territoriales. La décentralisation était alors considérée comme un moyen de préserver l'unité nationale et l'intégrité territoriale. Le cadre institutionnel a ensuite été inscrit dans la législation et mis à jour régulièrement.

Le Haut conseil des collectivités territoriales, composé de conseillers nationaux représentant les collectivités territoriales, a été officiellement créé en 2002. Il est consulté par le gouvernement sur toutes les questions relatives à la politique de développement local et régional, à la protection de l'environnement et à l'amélioration de la qualité de vie des citoyens au sein des collectivités territoriales.

Suite à l'adoption de l'Accord pour la paix et la réconciliation au Mali issu du processus d'Alger en mai-juin 2015, les principaux textes juridiques relatifs à la décentralisation, à l'administration territoriale et aux élections ont été révisés. Il s'agit notamment de la loi fixant les modalités de la libre administration des collectivités territoriales, de la loi portant Code des collectivités territoriales, de la loi portant statut général des fonctionnaires des collectivités territoriales et de la loi portant statut particulier du District de Bamako. Les lois correspondantes ont été adoptées le 14 septembre 2017.

Collectivités Territoriales Décentralisées

Le Mali compte trois niveaux de collectivités territoriales décentralisées :

les communes (750)
les cercles (58)
les régions (10) et le District de Bamako

Chaque collectivité territoriale est administrée par un conseil composé de membres élus (conseillers) conformément à la loi 2016-048 du 17 octobre 2016 portant loi électorale en République du Mali. Les conseillers des collectivités territoriales sont élus pour un mandat de cinq ans à la représentation proportionnelle sur la base d'une liste de candidats, sans panachage ni vote préférentiel.

Sur la base des résultats définitifs des élections locales (communes, cercles et régions), le conseiller en tête de liste ayant obtenu le plus grand nombre de voix est désigné président de l'organe exécutif de la collectivité territoriale (maire, président du conseil de cercle, président du conseil régional) (loi 2017-052 du 2 octobre 2017 portant code des collectivités territoriales).

Pour les régions et les cercles, les dernières élections ont eu lieu en 2009. Les dernières élections communales ont eu lieu en 2016. Cependant, en raison de la situation sécuritaire, plusieurs conseils communaux n'ont pas pu être reconduits à cette date. Les mandats de tous ces élus ont été prorogés jusqu'à ce jour par divers textes réglementaires.

Le gouvernement du Mali, conformément au décret 08-095/P-RM du 21 février 2008, a mis en place des Comités d'Orientation, de Coordination et de Suivi des actions de développement au niveau de la région, du cercle et de l'arrondissement. Ces comités, composés d'acteurs du développement, sont présidés par les représentants de l'Etat au niveau des circonscriptions administratives (région, cercle et arrondissement).

Niveau Régional/Provincial

La région est une collectivité infranationale, regroupant plusieurs cercles, dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Les régions constituent une structure permettant d'assurer la cohérence des stratégies de développement et des actions des collectivités locales qui la composent et de l'État.

Les régions, en tant qu'unités administratives, sont dirigées par un gouverneur régional, nommé par l'administration centrale. Le gouverneur est le chef de l'exécutif régional. Sous l'autorité du gouverneur, plusieurs directions régionales l'assistent dans la mise en œuvre des politiques publiques au niveau régional et assurent la supervision et le contrôle des collectivités locales relevant de la compétence de la région.

Après plusieurs réformes territoriales, le nombre de régions au Mali est passé de 8 à 19 par la loi 2012-017 portant création des circonscriptions administratives de la République du Mali. Le processus d'opérationnalisation des 11 nouvelles régions, prévu pour durer cinq ans, a pris du retard. Seul le découpage territorial de deux régions (Taoudénit et Ménaka) a été réalisé.

Le nombre de communes est passé de 703 à 750, le nombre de cercles de 49 à 58 et le nombre de régions opérationnelles de 8 à 10. La poursuite du processus de cette réforme territoriale s'est heurtée en 2019 à une forte opposition de la population au projet de texte sur le découpage géographique des neuf autres nouvelles régions.

Suite à la rupture constitutionnelle de 2020, le gouvernement de transition en place a nommé des gouverneurs dans ces neuf nouvelles régions (Kita, Nioro du Sahel, Dioïla, Nara, Bougouni, Koutiala, San, Bandiagara et Douentza), ce qui constitue une avancée dans la réforme.

Dans le cadre de l'accord pour la paix et la réconciliation au Mali issu du processus d'Alger signé en 2015, des autorités intérimaires (Tombouctou, Gao, Kidal) et des conseils de transition (Ménaka et Taoudénit) ont été mis en place dans les cinq régions du nord du Mali à partir de 2017. Ces autorités intérimaires et conseils de transition gèrent ces cinq régions, en attendant l'élection de nouveaux conseillers au suffrage universel direct.

Niveau Intermédiaire

Les cercles sont des autorités infranationales composées de plusieurs communes, dotées d'une personnalité juridique et d'une autonomie financière. Les cercles, en tant que circonscriptions administratives, sont dirigés par un préfet de cercle, nommé par l'administration centrale. Le préfet est le chef de l'exécutif au niveau local.

Il a sous son autorité plusieurs services infrarégionaux et locaux qui l'assistent dans la mise en œuvre des politiques publiques sur le territoire. Ils sont chargés de la tutelle des collectivités locales dans le ressort des cercles.

Niveau Municipal

La commune est une administration infranationale dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Les communes peuvent être urbaines ou rurales. Les communes urbaines sont constituées de quartiers et les communes rurales de villages et de fractions.

Une ou plusieurs communes forment des arrondissements, qui sont des circonscriptions administratives dirigées par un sous-préfet, nommé par l'administration centrale. Le sous-préfet est le chef de l'exécutif au niveau de l'arrondissement. Les sous-préfets ont sous leur autorité plusieurs services locaux qui les assistent dans la mise en œuvre des politiques publiques au niveau de l'arrondissement.

Coopération Horizontale

Conformément aux dispositions de l'article 25 de la loi 2017-052 du 2 octobre 2017 déterminant les modalités de la libre administration des collectivités territoriales, les collectivités territoriales peuvent coopérer entre elles. Le décret 2015-0848/P-RM du 22 décembre 2015 fixe les modalités de coopération entre les collectivités territoriales maliennes et entre celles-ci et leurs homologues d'autres pays.

La création de la structure de coopération résulte d'une volonté clairement exprimée des organes délibérants des collectivités concernées. L'un des axes du Document cadre de politique nationale de décentralisation (DCPND) 2015-2024 est de promouvoir et de soutenir les initiatives de coopération entre les collectivités territoriales. Par ailleurs, le Fonds national d'appui aux collectivités territoriales (FNACT) comprend une dotation d'inter-collectivités (DIC).

Compétences des Collectivités Territoriales

Selon la loi 2017-051 du 2 octobre 2017 portant code des collectivités territoriales, les collectivités territoriales ont des compétences générales et exclusives. Les compétences générales sont les mêmes pour toutes les collectivités territoriales.

Cette loi attribue 20 domaines de compétences aux communes (art. 22) et 19 aux conseils de cercle (art. 95) et aux conseils régionaux (art. 163). Un transfert progressif des services techniques déconcentrés de l'État aux collectivités territoriales a été décidé à travers les dispositions du décret 2019-0258/P-RM du 27 mars 2019 déterminant les modalités de transfert des services déconcentrés de l'État aux collectivités territoriales dans leurs domaines de compétence. A ce jour, ce processus n'a pas connu d'avancée.

Les pouvoirs des autorités locales et régionales suivent un modèle ouest-africain classique, qui comprend la responsabilité globale de la création et de la gestion des services publics ainsi que des programmes de développement, de la gestion des terres, de la gestion agricole et de la protection de l'environnement. Les responsabilités spécifiques varient en fonction du type d'autorité infranationale.

Des progrès ont été réalisés dans la décentralisation des responsabilités dans certains secteurs, tels que la santé et l'éducation, mais le transfert des recettes correspondantes au transfert des responsabilités a été lent, empêchant les autorités locales et régionales de s'acquitter de leurs responsabilités croissantes en matière de dépenses.

Mali : deux choses à savoir sur la loi de finances

Financement des Collectivités Territoriales

Au Mali, le financement des collectivités territoriales repose sur trois sources principales :

les recettes propres (impôts et taxes locaux, redevances pour services rendus, emprunts, dons et legs, facilités commerciales, etc.) ;
les transferts du budget de l'Etat (dons et subventions diverses) ; et
l'aide extérieure (bilatérale et/ou multilatérale).

L'exercice financier commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année. Les fonctionnaires du ministère des finances contrôlent les recettes et leur utilisation. Les présidents des organes délibérants des collectivités territoriales sont les ordonnateurs du budget.

Un prélèvement obligatoire sur les recettes ordinaires du budget est affecté aux investissements. Les collectivités territoriales peuvent établir un budget additionnel en cours d'exercice lorsque les comptes de l'année précédente sont connus. Le budget additionnel est élaboré et voté dans les mêmes conditions que le budget initial.

Le Mali a entrepris plusieurs initiatives de budgétisation des Objectifs de Développement Durable (ODD) au niveau des collectivités territoriales. En ce qui concerne la participation des citoyens, le Code des collectivités territoriales stipule ce qui suit : "Le vote du budget est précédé d'un débat public.

Ce débat doit porter sur les points suivants:

l'état de mise en œuvre du Programme de développement économique, social et culturel (PDSEC)
le compte administratif de l'année écoulée
l'état de fonctionnement des organes et services de la collectivité territoriale
le projet de budget.

Dépenses des Collectivités Territoriales

En 2020, les dépenses totales des collectivités territoriales par habitant s'élevaient à 62 USD PPA par habitant, soit respectivement 2,6 % du PIB et 10,5 % des dépenses publiques totales. L'évolution positive des dépenses est principalement due au renforcement du Fonds national d'appui aux collectivités territoriales (FNACT), à la création du Fonds pour le développement durable (FDD) et aux catégories budgétaires (dépenses courantes et dépenses d'investissement) identifiées par les départements sectoriels et progressivement transférées aux collectivités territoriales.

La grande majorité de ces dépenses est constituée de dépenses courantes, qui représentent 86,9 % des dépenses des administrations infra-nationales. Les dépenses courantes sont dominées par les dépenses de personnel et les dépenses de consommation intermédiaire, qui représentent respectivement 65,8 % et 15,1 % des dépenses des administrations infra-nationales. Ceci s'explique par l'importance de la fonction publique dans les collectivités territoriales.

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