Les Finances Publiques : Cours Complet

Le droit des finances publiques est une branche du droit public qui englobe plusieurs domaines clés : le droit budgétaire, la comptabilité publique et le droit fiscal. Traditionnellement régies par des normes nationales, les finances publiques sont de plus en plus influencées par les normes internationales.

Bien qu'elles ne soient pas traditionnellement incluses dans cette définition, les finances sociales sont d'une importance capitale pour l'État.

I. Les Sources Nationales

Au sein des sources nationales, il est essentiel de distinguer les sources constitutionnelles et les sources infra-constitutionnelles.

A) Normes Constitutionnelles

Les normes constitutionnelles jouent un rôle fondamental en matière de finances publiques. La jurisprudence du Conseil constitutionnel consacre plusieurs principes de droit budgétaire :

• le principe d’annualité
• le principe d’unité
• le principe d’universalité
• le principe de spécialité

En matière comptable, la Constitution prévoit le principe de régularité et de sincérité des administrations publiques, tandis que le Conseil constitutionnel consacre l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

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Plusieurs principes sont également prévus en matière fiscale :

• la compétence de principe du législateur
• le principe d’annualité de l’impôt
• le principe de l’encadrement de la rétroactivité de la loi fiscale
• le principe d’égalité devant les charges publiques
• les principes de nécessité et de proportionnalité des peines

Ces principes seront analysés plus en détail ultérieurement.

B) Normes Infra-constitutionnelles

1) Les lois organiques

Les lois organiques occupent un rang hiérarchique supérieur à celui des lois ordinaires. Elles n’ont pas pour objet d’établir des règles de fond.

Quatre lois organiques intéressent les finances publiques :

a) La loi organique sur la programmation financière (LOPGFP) du 17 décembre 2012

Cette loi transpose en droit interne les exigences du pacte budgétaire (« TSCG ») conclu entre les gouvernements des États membres. Elle :

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• Détermine le contenu et l’articulation de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), des lois de finances (LF) et des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS).
• Prévoit un mécanisme de correction en cas d’écart trop important entre les prévisions budgétaires et les résultats connus.
• Institue un Haut conseil des finances publiques (HCFP).

b) La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001

La LOLF est une loi fondamentale qui répond aux besoins des gestionnaires publics et des parlementaires dans le cadre de l’élaboration et de l’exécution du budget. Elle a introduit un modèle managérial de gestion par la performance, inspiré du monde de l’entreprise privée, dont les grands principes sont les suivants :

• La liberté de gestion
• La responsabilisation managériale
• La culture des résultats de l’action publique

La LOLF a par ailleurs entendu revaloriser le rôle et l’information du Parlement.

À noter : En pratique, la LOLF s’est plutôt avérée décevante, même si la logique sur laquelle elle repose est généralement saluée.

c) La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005

Les principales innovations de cette loi consistent dans :

• Le renforcement de la sincérité et de la transparence des équilibres financiers de la Sécurité sociale.
• L’affirmation du principe d’autonomie financière de la Sécurité sociale.
• L’introduction d’une dimension pluriannuelle dans la présentation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses.
• La définition de programmes de qualité et d’efficience.

d) La loi organique sur l’autonomie financière locale (LOAFCT) du 29 juillet 2004

Cette loi a pour objet de mettre en œuvre le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales, prévu à l’article 72-2 de la Constitution. En particulier, la LOAFCT prévoit :

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• Une définition de la notion de ressources propres.
• Les seuils minimums d’autonomie.
• Un mécanisme visant à garantir l’autonomie des collectivités territoriales.

2) Les autres lois

Elles sont essentiellement au nombre de trois :

a) Les lois de finances (LF)

Elles déterminent les ressources et les charges de l’État. On distingue :

• Les lois de finances initiales (LFI), adoptées en vue de l’année suivante.
• Les lois de finances rectificatives (LFR), qui se rapportent quant à elles à l’année en cours et qui ont notamment pour objet de modifier les prévisions de la LFI.
• Et les lois de règlement (LR), qui constatent les résultats financiers de chaque année civile et approuvent les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI éventuellement modifiée par une ou plusieurs LFR.

À noter : Au moins une LFR doit être votée chaque année.

Certaines questions doivent nécessairement être traitées par les LF. Corrélativement, ces mêmes questions ne peuvent pas figurer au sein d’une loi qui n’ait pas la nature d’une LF.

L’autorisation de percevoir les impôts existants, l’évaluation des ressources de l’État, la détermination des plafonds de dépenses et d’emplois, ainsi que les questions relatives à l’équilibre budgétaire et à la trésorerie, constituent ainsi le « domaine réservé » des lois de finances.

D’autres questions, sans pouvoir figurer dans une autre loi qu’une loi de finances, peuvent néanmoins ne pas être traitées par les LF : on parle de « domaine facultatif non partagé ».

Enfin, d’autres questions peuvent être traitées indifféremment par une LF ou par un autre type de loi : on parle de « domaine facultatif partagé ».

Les questions qui ne relèvent pas des domaines réservé ou facultatif sont des « cavaliers budgétaires » qui, en tant que tels, encourent la censure du Conseil constitutionnel.

b) Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS)

Elles « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs et ses dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (art. 34 C°).

La procédure d’adoption est calquée sur celle des LF. De même, les LFSS comprennent, à l’instar des LF, un domaine réservé, un domaine facultatif non partagé et un domaine facultatif partagé.

c) Les lois de programmation des finances publiques (LPFP)

Elles ont pour objet d’appréhender les finances de l’État à une échelle pluriannuelle.

3) Les règlements

Comme dans tous les domaines, les règlements jouent également un rôle important en matière de finances publiques.

Ainsi, par exemple, les règles de la comptabilité publique relèvent par principe de la compétence du pouvoir réglementaire, qui les adopte sur avis du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). C’est aujourd’hui le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret « GBCP ») qui est applicable en la matière.

De même, en matière fiscale, le pouvoir réglementaire local dispose d’une certaine marge de manœuvre en matière d’impositions de toute nature.

Tableau Récapitulatif des Lois Organiques

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