Les Finances Publiques à Créteil : Définition et Principes Fondamentaux

Les grands principes budgétaires ont émergé en France à partir du XIXe siècle. Ils permettent un renforcement des contrôles parlementaires sur l'activité budgétaire du gouvernement. Traditionnellement au nombre de quatre (annualité, unité, universalité et spécialité), la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) adoptée en 2001 en a adjoint un cinquième : la sincérité.

Ces fiches sont l'occasion de revenir sur chacun de ces grands principes qui structurent le droit des finances publiques. Elles doivent être lues dans la perspective de la reconnaissance d'un éventuel sixième principe : l'équilibre budgétaire. Les finances publiques ont connu un « âge d’or » à partir de la période révolutionnaire et jusqu’au début du XXe siècle. Cette période a, en particulier, été marquée par l’émergence de grands principes budgétaires.

Contrairement aux institutions créées par Napoléon, les principes budgétaires n’ont été formalisés qu'après Waterloo dans le cadre de la monarchie parlementaire, même si certains d’entre eux existaient déjà auparavant. Ces principes correspondent à la volonté de maîtriser les finances publiques afin d’éviter de tomber dans les erreurs du passé (Ancien Régime, Révolution et Directoire).

Les principes budgétaires dans la fonction publique territoriale

Le Principe d'Universalité

Le principe d'universalité fonde la notion de budget : il faut que le budget soit suffisamment analytique pour que la présentation soit claire. L'universalité vise à séparer de façon rigide les dépenses et les recettes. En effet, la séparation des pouvoirs décidée par les révolutionnaires avait pour conséquence d'attribuer au Parlement le pouvoir de fixer les recettes alors que le gouvernement se contentait de répartir les dépenses, d'où une différence de statut juridique entre les recettes et les dépenses.

Pour saisir la portée de l'universalité budgétaire, il faut présenter successivement la règle de non-affectation des recettes aux dépenses (I), puis la règle de non-contraction des recettes et des dépenses (II).

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Règle de Non-Affectation des Recettes aux Dépenses

Elle vise à éviter que chaque catégorie de recettes soit réservée à la couverture d'une seule catégorie de dépenses, ce qui éclaterait le budget de l'État en multiples sections indépendantes, excluant toute gestion centralisée et coordonnée. Les dépenses et les recettes sont donc considérées comme deux masses indépendantes, sans lien autre que global (calcul du solde budgétaire).

La LOLF prévoit une série d'exceptions à ce principe : les comptes spéciaux et les budgets annexes et trois procédures spécifiques d'affectation. Les comptes spéciaux et les budgets annexes sont distincts du budget général. Ce sont des sections du budget de l'État, qui retracent des catégories bien déterminées de recettes et de dépenses, pour plusieurs années ou de manière permanente. Pour chaque compte spécial et chaque budget annexe, la différence entre les recettes et les dépenses permet de calculer un solde (composante du solde budgétaire global de l'État).

Le budget général d'une part, les budgets annexes et comptes spéciaux d'autre part ne sont pas rigoureusement étanches. Leurs relations financières internes sont au contraire nombreuses.

Trois « procédures comptables particulières » (article 16 de la LOLF) permettent également de procéder à des affectations de recettes. Leur objet est plus ponctuel que celui des budgets annexes et des comptes spéciaux, qui sont des mécanismes permanents, reconduits année après année (sauf en cas de suppression explicite par une loi de finances).

La procédure des fonds de concours, d'usage très courant, concerne des «fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d'intérêt public».
La procédure d'affectation de produits est destinée à intéresser certains services de l'État aux recettes annexes tirées de leur activité, au lieu de fondre celles-ci dans la masse des recettes du budget général. Elle s'applique aux «recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'État».
La procédure de rétablissement de crédits permet d'affecter au budget d'un ministère les recettes provenant de la restitution de sommes payées indûment (trop-perçu sur une subvention par exemple) ou de cessions internes (entre services de l'État) de biens - mobiliers ou immobiliers.

Règle de Non-Contraction des Recettes et des Dépenses

La règle de non-contraction dispose qu'il ne peut y avoir de contraction entre recettes et dépenses afin d'assurer une présentation exhaustive et complète du budget. Ainsi, les recettes et les dépenses sont inscrites pour leur montant intégral, sans qu'il soit possible de compenser une dépense par une recette. Seules des exceptions autorisées par le règlement financier ou ses modalités d'exécution sont admises.

Ex. : la perception d'une recette s'élève à 100 000 €. Comme pour toute recette, cela nécessite d'engager des frais de recouvrement (moyens techniques et humains), s'élevant à 20 000 €. Ces deux opérations doivent être inscrites séparément en recettes et en dépenses, et non pas en comptabilisant un flux unique de 80 000 € (montant « contracté »).

Évidemment, le principe connaît des atténuations, dont la principale est constituée par les prélèvements sur recettes. Il s'agit de dépenses qui, par un artifice juridique, sont considérées comme des « recettes négatives ». Ce dispositif, en principe facultatif, est réservé aux versements aux collectivités territoriales et à l'Union européenne, « en vue de compenser des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales » (article 6 de la loi organique). En fait, il est massivement utilisé : 71,3 Md€ dans le budget 2009, soit 18 % des recettes brutes.

Le Principe de Spécialité

Le principe de spécialité est une règle politique car il touche à la répartition des pouvoirs entre le législatif et l'exécutif. Par ailleurs, elle inverse la règle de l'universalité des recettes : si les recettes doivent être fondues en une masse unique et indifférenciée, au contraire les dépenses doivent être spécialisées. En effet l'autorisation de dépenses fixe la limite d'un crédit (crédit limitatif) tout en précisant la nature ou la destination de ce crédit.

Concrètement, la règle de la spécialité sera une marque de contrôle du Parlement sur le gouvernement : plus les crédits seront spécialisés, plus la marge de manœuvre du gouvernement sera réduite. Au sein de l’ordonnance organique de 1959, les crédits étaient ventilés par « fascicules budgétaires », pour l'essentiel conformes aux périmètres des ministères, et divisés en « chapitres ».

En application de l'article 7 de la loi organique, au sein du budget général comme de chaque budget annexe et compte spécial (à l'exception des comptes de commerce et des comptes d'opérations monétaires), les crédits budgétaires sont regroupés en missions elles-mêmes divisées en programmes. Le budget général est subdivisé en missions, qui comprennent chacune « un ensemble de programmes concourant à une politique définie » (article 7 de la LOLF). Sur la base de cette définition peu contraignante, la loi de finances de l'année fixe la liste et le périmètre des missions. En pratique, une certaine stabilité prévaut et les modifications restent peu fréquentes. En 2006, première année d'application de la LOLF, 34 missions ont été définies.

Les missions peuvent être ministérielles (crédits gérés par un seul ministre) ou interministérielles (plusieurs ministères), afin de favoriser, lorsqu'elle est utile, la transversalité de la gestion budgétaire. Chaque budget annexe, chaque compte d'affectation spéciale et compte de concours financier constitue également une mission. Chaque mission est subdivisée en programmes qui regroupent « les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère » (article 7 LOLF).

Il revient au législateur, dans le cadre des lois de finances de fixer la liste des programmes, à la condition de respecter les périmètres ministériels. Les programmes sont eux-mêmes subdivisés en « actions » pour les besoins du suivi budgétaire. Chaque mission est susceptible de comprendre des dépenses rattachées aux différents titres. En pratique, tout dépend de leur objet.

Le principe de spécialité est propre aux autorisations de dépenses et ne s'applique donc pas, en tant que tel, qu'aux recettes. Dans l'état législatif A annexé à la loi de finances, les recettes du budget général sont ventilées entre recettes fiscales, recettes non fiscales, recettes de fonds de concours, et prélèvements sur recettes (qui viennent en déduction).

Exemple de structure budgétaire

*Structure du budget de la France en 2017*

Création du Service Départemental des Impôts Fonciers (SDIF77) en Seine-et-Marne

Depuis le 1er septembre 2024, la Direction départementale des finances publiques de Seine-et-Marne propose un service à compétence départementale chargé de la mission foncière, qui inclut la gestion des taxes d’urbanisme, assurée jusqu’en 2022 par les directions départementales des territoires. Ce service, dénommé Service départemental des impôts fonciers de Seine-et-Marne (SDIF77) est implanté au sein de la cité administrative de Melun et dispose d’une antenne à la cité administrative de Meaux.

Il accueille les contribuables sur rendez-vous et est accessible par téléphone (01.64.41.77.57 numéro unique) et courriel (messagerie sécurisée, via impots.gouv.fr).

Les missions du SDIF77 incluent :

le calcul des taxes d’urbanisme ;
les missions topographiques exercées actuellement par le pôle topographique de gestion cadastrale (PTGC) de Melun.

L’ouverture de service n’a pas d’incidence pour les administrés, qui peuvent toujours s’adresser aux accueils des centres des finances publiques pour obtenir de simples renseignements ou bien payer la taxe foncière. La création du SDIF77 ne modifie en rien l’implantation des services des impôts des particuliers (SIP). Les questions plus complexes sont transmises par les agents d’accueil au SDIF de Melun. A noter que ce nouveau service ne procède à aucun encaissement.

Comment contacter le SDIF77 ?

Les usagers peuvent prendre directement l’attache de ce nouveau service par téléphone (numéro unique pour les deux sites : 01.64.41.77.57), par messagerie ou aux guichets de l’accueil au sein des cités administratives de Melun et de Meaux ou bien prendre un rendez-vous téléphonique, si leur situation le nécessite.

Externalisation du traitement des chèques par la DGFiP

Face à l’utilisation du chèque en baisse au profit des moyens de paiement dématérialisés, la DGFiP veut s’adapter. Pour Solidaires Finances Publiques, toutes les missions de la DGFiP doivent être exécutées par la DGFiP avec son personnel. La véritable maîtrise de ses missions ne se conçoit qu’en interne.

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