Services à Compétence Nationale ou Particulière : Définition et Enjeux dans les Finances Publiques

Les finances publiques en France englobent une variété d'acteurs et d'organismes, chacun ayant un rôle spécifique dans la gestion des ressources de l'État. Parmi ces entités, on distingue les services à compétence nationale (SCN) ou particulière, qui jouent un rôle crucial dans la mise en œuvre des politiques publiques. Cet article explore la définition de ces services, leur positionnement par rapport aux autres acteurs des finances publiques, et les enjeux budgétaires qui leur sont associés.

En 2012, l’inspection générale des finances a publié un rapport intitulé « l’État et ses agences » où elle regroupait sous cette appellation des « opérateurs » et des « organismes divers d’administration centrale » (cf. ci-dessous), qui ont pour la plupart une personnalité morale, avec des « autorités administratives indépendantes » et des « services à compétence nationale » de l’Etat, qui n’ont pas de personnalité morale.

Budget 2025 : les opérateurs et les agences de l’État dans le viseur de Bercy

Les Opérateurs de l'État

L’expression « opérateurs de l’État » n’apparaissait pas dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, mais celle-ci prévoyait d’isoler des « subventions pour charges de service public » au sein des dépenses de fonctionnement, en comptabilité budgétaire, et de transmettre au Parlement des informations sur « les organismes bénéficiaires » de ces subventions.

Depuis 2006, un rapport sur les opérateurs de l’Etat est annexé au projet de loi de finances (PLF) et constitue la principale source d’informations synthétiques sur ces 434 organismes (rapport annexé au PLF 2025). Ils ont une personnalité morale avec des statuts divers.

Les opérateurs sont financés par des crédits budgétaires prenant la forme de subventions pour charges de service public à hauteur de 35,4 Md€ dans le PLF pour 2025, de subventions d’investissement à hauteur de 0,9 Md€, de transferts à hauteur de 20,2 Md€ au profit de tiers qui en sont les bénéficiaires finaux et de dotations en fonds propres à hauteur de 0,1 Md€. Au total, les crédits en faveur des opérateurs s’élèvent à 56,5 Md€.

Les crédits budgétaires et les taxes affectées sont au total à 77,0 Md€ dans le PLF 2025, en baisse de 3,6 Md€ (- 4,5 %) par rapport à la LFI 2024. Les ressources propres des opérateurs se sont par ailleurs élevées à 14,3 Md€ en 2023.

En 2025, ils pourraient employer près de 492 000 personnes en équivalents temps plein dont 402 000 sous le « plafond des emplois autorisés » inscrit dans le PLF (emplois financés par des subventions de l’État ou des taxes affectées, les 90 000 autres empois étant financés par des ressources propres des opérateurs).

Le nombre d’opérateurs a diminué depuis le PLF pour 2008 (649 opérateurs) au PLF pour 2012 (560) puis celui pour 2020 (483). La liste des opérateurs a changé au cours du temps, de même que leurs compétences et les charges inscrites à leur budget.

En particulier, l’autonomie attribuée aux universités à la fin des années 2000 s’est accompagnée du transfert par l’État des dépenses de rémunération de leurs agents, ce qui s’est traduit à la fois par une forte augmentation des effectifs et des dépenses de personnel des opérateurs ainsi que des subventions pour charge de service public versées par l’État. Ces changements de périmètre expliquent sans doute largement la croissance de leurs effectifs : de 246 000 en 2007 à 451 000 en 2012 et 491 000 en 2025 (y compris emplois hors plafond).

Organismes Divers d'Administration Centrale (ODAC)

En comptabilité nationale, les organismes divers d’administration centrale (ODAC) sont des organismes de statut juridique varié en général dotés de la personnalité juridique auxquels l’État a confié, sous son contrôle, une compétence fonctionnelle au niveau national. Ils sont principalement financés par des subventions de l’État ou des impôts affectés. Il existe un compte agrégé de l’ensemble des ODAC.

De 1990 à 2005, les dépenses de fonctionnement et d’investissement des ODAC représentaient environ 17 % de celles des administrations publiques centrales (APUC) qui regroupent l’Etat et les ODAC.

En 2023, les dépenses de fonctionnement des ODAC (rémunérations et achats courants de biens et services), mieux connues que celles des opérateurs, sont d’environ 55 Md€ dont plus de la moitié pour la masse salariale. Les transferts des ODAC vers d’autres administrations et leurs subventions aux entreprises et aux ménages s’élèvent à presque 50 Md€. Certains d’entre eux ont d’ailleurs comme mission de distribuer des aides, comme l’agence de services et de paiements (ASP) pour ce qui concerne les aides à l’agriculture et à l’emploi.

Les ODAC sont environ 700 et la plupart d’entre eux sont des opérateurs. Leurs dépenses de fonctionnement et d’intervention (aides et subventions) agrégées dépassent 100 Md€ et leurs investissements sont supérieurs à 30 Md€.

Autorités Administratives Indépendantes (AAI) et Autorités Publiques Indépendantes (API)

Les « autorités administratives indépendantes » et « les autorités publiques indépendantes » ont fait l’objet en 2017 d’une loi organique et d’une loi ordinaire qui en fixent le statut. Les autorités publiques indépendantes disposent de la personnalité morale mais pas les autorités administratives indépendantes. Ces deux textes n’en donnent pas de définition mais une liste de 26 autorités administratives ou publiques indépendantes est annexée à la loi ordinaire. Un rapport annexé au projet de loi de finances présente chaque année des informations sur ces autorités indépendantes.

Il existe une liste des « autorités indépendantes » qui en répertorie 24. Leurs moyens budgétaires sont, au total, inférieurs à 500 M€.

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Les crédits des autorités administratives se sont élevés à 252 M€ et les subventions de l’Etat et taxes affectées aux autorités publiques à 114 M€ en 2023.

Efficience et Défis des Agences

Comme le notait le Conseil d’État dans son rapport de 2012, les agences existent depuis longtemps en France et dans les autres pays avancés. Elles permettent en effet de rassembler dans un même service, plus ou moins autonome, les agents et les moyens matériels nécessaires à la production d’un service public en les spécialisant et en dégageant des économies d’échelle. De plus, il est apparu que les décisions des services de l’État risquaient de ne pas être impartiales dans certaines circonstances.

Des études inspirées de l’expérience des pays anglo-saxons et scandinaves ont en outre promu à la fin du siècle dernier une organisation administrative dans laquelle les ministres définissent les politiques publiques et chargent des agences de les mettre en œuvre en leur fixant des objectifs et les moyens nécessaires à un horizon de moyen terme.

Ce modèle administratif, qui fonctionne bien dans certains pays, a fortement inspiré la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001. Il fonctionne correctement dans d’autres pays mais pas en France, en particulier parce que l’État n’a jamais su formuler des objectifs opérationnels pertinents et s’engager à moyen terme sur des moyens budgétaires.

En principe, les ministres devraient passer avec les dirigeants des agences des contrats leurs fixant des objectifs et des moyens sur plusieurs années ainsi que les mécanismes de récompense ou de sanction en fonction des résultats obtenus. Les objectifs de l’État sont très nombreux, pas toujours formalisés et rarement priorisés. S’agissant des services de l’Etat, la LOLF est aussi un échec.

Les objectifs assignés aux « responsables » de programmes budgétaires ou aux dirigeants d’opérateurs, ou d’entreprises publiques, mélangent en outre souvent les objectifs politiques (améliorer la qualité de l’air, le taux d’emploi…) dont la réalisation dépend de facteurs que ces gestionnaires ne maîtrisent pas et les objectifs opérationnels (réduire le coût de construction par kilomètre des routes, réduire le temps nécessaire pour obtenir une autorisation…) sur lesquels ils pourraient être jugés.

Les objectifs, les missions de service public et les agences s’ajoutent les uns aux autres sans évaluation préalable, souvent parce qu’un nouveau problème apparaît dans les médias et que le gouvernement croit devoir y répondre en se donnant un nouvel objectif confié à une nouvelle agence.

Enjeux Budgétaires et Optimisation

Dans les années 2000, la création d’opérateurs disposant de taxes affectées dont le produit était dynamique a permis à certains ministères de contourner les contraintes budgétaires résultant de « normes de dépenses » plus strictes. A partir de 2012, les taxes affectées à certains opérateurs ont été plafonnés, les recettes recouvrées au-delà du plafond devant être reversées au budget général, et le montant de ces plafonds a été inclus dans le périmètre de la norme de dépenses de l’Etat. Ensuite, la plupart des opérateurs ont été interdits d’emprunter.

La moitié des opérateurs comptent moins de 250 salariés et 17 % en comptent moins de 50. Or l’efficacité de cette forme d’organisation repose pour beaucoup sur des économies d’échelle car les coûts fixes associés à la création d’un organisme public indépendant de l’Etat peuvent être importants.

Des économies sur les dépenses des opérateurs sont néanmoins possibles et souhaitables, mais il faut noter que la moitié de leurs effectifs se trouvent dans les universités et les trois principaux centres de recherche publics. Les universités et les principaux centres de recherche (CNRS, CEA et INRAE) emploient 49 % des effectifs des opérateurs et représentent sans doute une part aussi importante de leurs achats de biens et services.

Des économies sont certes envisageables dans ces organismes, notamment sur les achats, mais, s’agissant de la masse salariale, il n’est pas sûr que les fonctions support représentent une part très élevée de ces emplois et il est très difficile d’identifier les postes d’enseignants et de chercheurs qui pourraient être réduits sans compromettre la qualité de l’enseignement supérieur et de la recherche. France Travail est le principal opérateur avec 12 % des effectifs de l’ensemble.

A court terme, les opérateurs ont accumulé une importante trésorerie à la fin de 2023 (4,2 Md€ pour les universités ; 2,4 Md€ pour l’ADEME ; 1,5 Md€ pour France Compétences) que l’État semble vouloir récupérer. Elle pourrait résulter d’une incapacité de ces organismes à consommer tous les crédits dont ils disposent, ce qui justifierait cette ponction, ou d’un report du paiement d’investissements déjà engagés et cette ponction aggraverait alors leur situation financière.

Diversité des Statuts Juridiques

Les entités des finances publiques peuvent prendre diverses formes juridiques, chacune avec ses propres caractéristiques et règles de fonctionnement. Voici un aperçu des principales catégories :

Établissements Publics Nationaux : Personnes morales de droit public disposant d'une autonomie administrative et financière pour remplir une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'État.
Groupements : Incluent le groupement d'intérêt public (GIP), le groupement d'intérêt économique (GIE), le groupement de coopération sanitaire (GCS) et le groupement de coopération sociale ou médico-sociale (GCSMS).
Associations et Fondations : Les associations sont des personnes morales de droit privé à but non lucratif, tandis que les fondations sont créées par des donateurs pour accomplir une œuvre d'intérêt général.
Établissements Sui Generis : Personnes publiques qui ne relèvent d’aucun des statuts déjà cités mais relèvent d’un statut spécifique ad hoc.

Tableau Récapitulatif des Principaux Acteurs

Type d'Organisme	Statut Juridique	Financement Principal	Rôle Principal
Opérateurs de l'État	Personnalité morale diverse	Crédits budgétaires (subventions, transferts)	Mise en œuvre de politiques publiques
ODAC	Statut juridique varié	Subventions de l'État, impôts affectés	Compétence fonctionnelle au niveau national
AAI/API	Autorité administrative (sans/avec personnalité morale)	Crédits budgétaires, subventions	Régulation de secteurs essentiels

La DGFiP est une direction au cœur de la vie financière publique. Succédant aux trésoreries, les services de gestion comptable (SGC) sont des structures des Finances publiques chargées de la gestion comptable des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et de certains organismes publics. Les SGC sont organisés au niveau départemental ou interdépartemental. Ces services assurent la mission de publicité foncière en tenant à jour le fichier immobilier, qui recense les éléments juridiques relatifs à l’ensemble des propriétés bâties et non bâties.

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