Fraction de TVA et Collectivités Territoriales : Fonctionnement et Enjeux
Les administrations publiques locales (APUL) constituent l’une des catégories des « administrations publiques » au sens de la comptabilité nationale et leurs ressources constituent donc l’une des composantes des « recettes publiques », c’est-à-dire des recettes de l’ensemble des administrations publiques. La direction générale des finances publiques du ministère des finances agrège les comptes des collectivités locales et de leurs groupements, qui sont produits selon leurs règles comptables particulières, et retraite ces comptes agrégés pour établir, sous l’autorité de l’Insee, le compte des administrations publiques locales en comptabilité nationale.
En application de l’article 72 de la Constitution, « les collectivités territoriales s’administrent librement dans les conditions prévues par la loi ». La réforme constitutionnelle de 2003 a ajouté un article 72-2 qui prévoit que « elles bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures.
La Constitution prévoit donc, d’une part, que les collectivités locales peuvent recevoir seulement une partie du produit d’un impôt et, d’autre part, qu’elles n’en fixent pas nécessairement elles-mêmes l’assiette et le taux. Les collectivités peuvent décider d’appliquer ou non certains impôts sur leur territoire (taxe de séjour, taxe sur les remontées mécaniques…). Elles peuvent aussi fixer le taux de certains impôts (taxes foncières, DMTO…) avec un encadrement plus ou moins strict de ce pouvoir (taux maxima, liens entre leurs taux). Ces impôts représentent 44 % des recettes de fonctionnement du secteur communal, 21 % de celles des départements et seulement 8 % de celles des régions selon le rapport de 2023 de la Cour des comptes sur les finances locales.
En ajoutant que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », l’article 72-2 de la Constitution a posé un « principe d’autonomie financière des collectivités territoriales ». Une loi organique du 29 juillet 2004 précise comment calculer le taux d’autonomie financière, notamment en définissant les ressources propres non fiscales (redevances pour services rendus…) et en stipulant que ce taux ne doit pas être inférieur à celui atteint en 2003 pour chaque catégorie de collectivité (61 % pour les communes et établissement publics de coopération intercommunale, 59 % pour les départements et 42 % pour les régions).
Le graphique suivant présente l’évolution du taux des prélèvements obligatoires affectés aux APUL en pourcentage du PIB.
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La baisse de 2010 correspond au remplacement de la taxe professionnelle par la CVAE et la cotisation foncière des entreprises (CFE) qui ont été affectées à l’Etat la première année (2010), celui-ci attribuant une subvention compensatrice aux collectivités locales.
La TVA : une ressource clé pour les collectivités
La TVA représente désormais une part importante des recettes de fonctionnement des collectivités locales : 51% pour les régions, 21% pour les départements et la métropole de Lyon, et 22% pour les EPCI à fiscalité propre (données 2021). La fraction de TVA revenant à chaque collectivité a été initialement calculée à hauteur des recettes supprimées et s’applique au produit de TVA nationale encaissé chaque année.
Dans le cadre la prévision de TVA pour 2022 établie dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2023, les services de la Direction générale des Finances publiques (DGFiP) viennent de calculer les fractions de TVA qui seront versées aux collectivités locales en ce mois d’octobre. En conséquence, les collectivités locales concernées (régions, départements, EPCI et collectivités à statut particulier) recevront en octobre 2022 un versement de TVA en progression d’environ 2,1 Md€ d’euros depuis la dernière prévision au titre de 2022. Ces 2,1 Md€ viendront abonder les recettes de fonctionnement des collectivités de la façon suivante : près d’un milliard d’euros pour les départements, 650 millions d’euros pour les régions et plus de 500 millions d’euros pour le bloc communal.
Dès février 2022, les services de la DGFiP ont appliqué la prévision de TVA 2022 associée à la loi de finances initiale pour 2022.
La loi de finances pour 2025 gèle les fractions de TVA affectées aux collectivités locale, exception faite du fonds de sauvegarde des départements. Ce gel est le résultat de l’absence d’actualisation, à compter de 2026, des fractions de TVA versées en contrepartie de la suppression de la taxe d’habitation et de la CVAE, qui seront affectées aux collectivités locales en fonction du produit national de la TVA année...
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Péréquation et répartition des ressources
Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la péréquation est un objectif de valeur constitutionnelle. Littéralement, la péréquation consiste à égaliser les situations. Elle doit atténuer les disparités de ressources entre collectivités territoriales au regard des charges auxquelles elles doivent faire face. La péréquation verticale consiste pour l’État à répartir équitablement les dotations qu’il verse aux collectivités territoriales. Des réformes ont permis d’abonder les masses financières destinées à la péréquation.
Le développement de l’intercommunalité joue aussi un rôle important en matière de péréquation, et ce pour une double raison. En premier lieu, la mutualisation des ressources et des charges entre les communes constituant l’intercommunalité contribue à améliorer la répartition des services rendus à la population ; en outre, s’agissant des EPCI à FPU, l’existence de transferts péréquateurs dans le cadre de la dotation de solidarité communautaire assure une péréquation interne qui peut être parfois très importante.
Autres sources de financement des collectivités locales
La « dotation globale de fonctionnement » (27 Md€ en 2024, contre 40 Md€ en 2014) est le principal prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales. Depuis 1996 et le premier « pacte de stabilité financière » entre l’Etat et les collectivités locales, une partie, variable selon les périodes, des transferts financiers de l’Etat, « l’enveloppe normée », a fait l’objet d’une règle d’évolution pluriannuelle : indexation d’abord sur l’inflation, puis sur l’inflation et une fraction de la croissance du PIB en volume, puis de nouveau sur l’inflation, puis stabilisation en valeur.
La loi de programmation des finances publiques pour 2015-2019 a prévu pour chacune des années 2015 à 2017 une réduction de 3,6 Md€ de l’enveloppe constituée par les prélèvements sur recettes et les crédits de la mission relations avec les collectivités territoriales. La loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 prévoyait une quasi-stabilisation des « concours financiers de l’Etat » à environ 48 Md€.
En contrepartie, les principales collectivités locales devaient passer des contrats avec l’Etat où elles s’engageaient à limiter la progression de leurs dépenses de fonctionnement à 1,2 % par an (cf.
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En 2024, les recettes (hors emprunts) du secteur communal ont représenté 58 % des recettes totales des collectivités locales et de leurs groupements (en comptabilité publique). Les recettes des départements ont représenté 25 % des recettes totales des collectivités locales et de leurs groupements. Les recettes des régions ont représenté 12 % des recettes totales des collectivités locales et de leurs groupements.
Pour obtenir une répartition relativement fine de ces prélèvements, il faut se référer aux comptes agrégés des collectivités locales et de leurs groupements tels qu’ils sont présentés dans les rapports de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales. Ils font apparaître un total d’impôts et taxes de 174 Md€ en 2024. Les montants qui apparaissent dans ce graphique correspondent aux recettes encaissées par les collectivités locales et peuvent être supérieurs aux montants payés par les contribuables, l’écart tenant aux dégrèvements accordés par l’Etat et pris à sa charge.
Voici une table récapitulative des principales sources de recettes des collectivités locales en 2024 :
| Collectivité | % des recettes totales |
|---|---|
| Secteur communal | 58% |
| Départements | 25% |
| Régions | 12% |
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