Histoire des finances publiques en France : Entre droit, gestion et contraintes (1914-1965)
Le présent article fait suite à un premier volume, consacré au XIXe siècle, qui a inauguré la publication des actes du séminaire Histoire de la gestion des finances publiques. Les contributions réunies ici sont le fruit de travaux qui se sont poursuivis de 2006 à 2009, afin de répondre à la problématique retenue pour le séminaire depuis 2005.
Ce séminaire s'interroge sur l’éventuelle contradiction entre le droit budgétaire et comptable tel qu’il s’est sédimenté depuis la Restauration et l’émergence d’une nouvelle manière de concevoir la gestion des deniers publics. Il vise aussi à repérer les efforts que les acteurs ont déployés, dès le XIXe siècle, pour articuler droit et approche gestionnaire, traquer les signes de la préoccupation gestionnaire chez les acteurs du « système financier » et en étudier la diffusion dans l’espace public.
L'objectif est d'analyser dans les textes juridiques les tentatives de traduction, d’intégration ou d’hybridation entre le droit budgétaire et comptable et la pensée gestionnaire naissante, et de guetter l’apparition de nouveaux outils de gestion publique et en établir la généalogie ou l’inspiration.
Période Couverte et Approche Méthodologique
La période couverte s’étend de la veille de la guerre de 1914-1918 au milieu des années 1960, avec des incursions comparatives et contemporaines jusqu’à la LOLF (2001). Historiens et juristes se partagent ici les contributions.
Tout en s’attachant à suivre les méandres du processus décisionnel par l’établissement d’une microchronologie politique et administrative, le choix a été fait de mettre en valeur la longue durée, car le processus de réforme du système de gestion des finances publiques s’étire sur plusieurs décennies. De fait, même si la Libération demeure un moment politico-administratif décisif du point de vue des idées gestionnaires et des initiatives institutionnelles, sous l’ébullition réformatrice, nombre des initiatives qui accompagnent le retour au régime républicain de la IVe République héritent largement des expérimentations de l’entre-deux-guerres, et les fruits de ces novations ne voient véritablement le jour qu’après la Reconstruction.
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Par-delà la rupture de la seconde guerre mondiale et de l’occupation allemande, la période est donc marquée par d’insistantes continuités dans les questionnements et par une forte homogénéité thématique. Sans prétendre à l’exhaustivité que l’historiographie et l’état actuel de la recherche en histoire des finances publiques ne sauraient permettre d’atteindre, le volume ouvre principalement trois pistes de réflexion, qui coïncident avec trois moments chronologiques bien distincts et qui font l’objet des trois parties successives :
- Le contrôle comme figure dominante de la gestion des finances publiques dans le premier XXe siècle.
- La création après 1945 d’organes administratifs permanents dédiés explicitement à la gestion et l’émergence tâtonnante de novations gestionnaires, de nature à la fois endogène et exogène à l’administration.
- L’inégale intégration de ces innovations dans les textes du droit budgétaire et comptable à la jonction des années 1950 et 1960 et leur incertaine réception par les acteurs du système financier public.
Chacune de ces trois séquences permet :
- de restituer le jeu des acteurs institutionnels du « système financier », pris dans des dynamiques interactives de pouvoir, de concurrence réformatrice, de divergence doctrinale, voire de conflit ;
- d’étudier la généalogie de nouveaux outils de gestion publique, leur émergence et leur appropriation par les acteurs administratifs, à travers une microsociologie des pratiques administratives, en descendant jusqu’au niveau du bureau, de la circulaire ou du rapport d’enquête ;
- de repérer par une analyse fine et détaillée des textes constitutionnels, législatifs ou réglementaires les indices ou les symptômes de la poussée gestionnaire.
Le Poids des Contraintes Extérieures
Avant de donner un bref aperçu des études proposées, il faut souligner le poids déterminant de la contrainte extérieure, aiguillon du changement. D’un côté, la contrainte extérieure oblige les acteurs institutionnels à repenser ou à réorganiser le « système financier », et de l’autre, elle leur sert d’argument pour légitimer les changements qu’ils préconisent en vue de promouvoir un autre modèle de gestion.
Il en est ainsi de la guerre de 1914-1918, qui perturbe lourdement les modes de gestion des finances publiques par l’amplification conjoncturelle des dysfonctionnements comptables et budgétaires, met au jour les défaillances structurelles du « système financier » hérité du XIXe siècle et prépare l’incubation de nouvelles idées en matière de gestion. Une décennie plus tard, la crise budgétaire et financière de 1932-1935 impose dans l’urgence aux gouvernants la recherche et l’invention de nouveaux dispositifs budgétaires, tandis qu’entre 1940 et 1944, l’organisation du système de gestion des finances publiques connaît un profond - quoique éphémère - remaniement.
Quelques années plus tard, ce sont la création du Marché commun en 1957 et l’ouverture à la concurrence de l’économie française qui conduisent à la mise sous pression des services publics français, considérés comme à la traîne de la modernisation et de la « bataille de la productivité ». Enfin, c’est la crise financière, institutionnelle et politique de l’État en 1957-1958 qui déclenche le processus qui mènera jusqu’à la mise en place d’un nouveau régime, la Ve République, et jusqu’à l’adoption d’une nouvelle « constitution financière », attendue depuis près d’un siècle.
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Plus structurellement, au-delà d’un déficit budgétaire chronique qui s’installe dès 1918, c’est la croissance en longue durée de la dépense publique, liée à la poussée et à la mutation d’un État qui assume désormais un rôle économique, industriel, sanitaire et social, qui oblige ce dernier à modifier les cadres de sa gestion. Dans un contexte d’urgence budgétaire et de croissance des besoins, à rebours de la doctrine d’inspiration libérale qui le sous-tend, le système financier juridique traditionnel, davantage conçu pour limiter la dépense, vérifier sa légalité et assurer sa légitimité démocratique que pour la gérer, se voit sommé de s’adapter et de se moderniser.
Du fait de toutes ces contraintes, politiques et économiques, la gestion publique revêt donc une importance centrale dans la période : elle fait l’objet d’un véritable débat entre experts, responsables administratifs et acteurs politiques, mais aussi avec l’opinion publique, et elle occupe une place récurrente dans l’agenda gouvernemental. Enfin, elle donne lieu à plusieurs réalisations, qui dépassent largement le seuil expérimental et sont autant de tentatives de rénovation ou de changement de système.
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Le Contrôle, Figure Dominante de la Gestion des Finances Publiques dans l’Entre-Deux-Guerres
Alors que l’État se découvre au sortir de la guerre de 1914-1918 ruiné financièrement, inadapté dans ses structures et dans ses modes de gestion, désorganisé et « encombré », la réflexion réformiste des responsables du système de gestion des finances publiques emprunte dans l’entre-deux-guerres, deux voies distinctes mais convergentes : d’un côté, le choix d’une politique de finances publiques de rationnement budgétaire (diminuer les flux financiers) ; de l’autre, la rénovation des structures du « système financier » et de ses modes de gestion par la construction d’un système rationalisé de contrôle de la dépense (instituer des points de surveillance et de verrouillage). Dans les deux cas, il s’agit de gérer les finances publiques avec économie, voire à l’économie.
Le choix durable de cette politique publique, du début des années vingt à la fin des années cinquante, même si elle s’exprime à travers une terminologie péjorative (doublons, abus, dysfonctionnements, doubles emplois, suppressions, réduction des effectifs, économies), ouvre néanmoins la voie aux premières réflexions sur la mesure et l’appréciation des résultats des administrations.
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L’entre-deux-guerres s’illustre de fait par une série d’innovations en matière de gestion des services publics ; l’apparition des budgets annexes, la multiplication des offices puis des sociétés d’économie mixte trouvent à l’origine leur justification dans un argumentaire à caractère gestionnaire (abandon du contrôle a priori pour plus d’efficacité, recherche d’une plus grande flexibilité et liberté pour les rémunérations, les recrutements ou les licenciements, accroissement des capacités d’investissement, d’emprunt ou de capitalisation, adoption d’une comptabilité analytique et patrimoniale pour un meilleur calcul des coûts et du prix de revient, etc.). Dans le sillage de ces nouveaux dispositifs comptables et budgétaires des années 1920, émergent de nouvelles manières de penser la gestion des services publics : la réforme administrative, le « désencombrement » et l’« industrialisation » des services, le souci des coûts et la mesure du « rendement », l’idée d’une « utilité » de la dépense publique…
Mais en définitive, en dépit de ces germes d’innovations, la figure dominante de la gestion des finances publiques pour tout le premier XXe siècle demeure la croyance, partagée par la majorité des responsables politiques et budgétaires, selon laquelle la mise en place d’un système rationalisé de contrôles enserrant le processus de la dépense depuis sa prévision et son autorisation jusqu’à son exécution, devrait permettre de maîtriser les dépenses publiques. En arrière-plan domine l’idée qu’un État bien administré, c’est un État où la dépense publique est contrôlée, en amont comme en aval, et dans tous les sens du terme : autorisée et justifiée, tempérée et limitée quantitativement, bref, sous contrôle. Sous la IIIe République et pour une bonne part encore sous la IVe République, gérer, c’est contrôler, et contrôler, c’est gérer. Mieux encore, c’est bien gérer. Le contrôle absorbe donc la gestion.
Dans l’entre-deux-guerres, l’expansion du système juridique de contrôle, sa difficultueuse imposition aux acteurs ministériels et parlementaires, son institutionnalisation progressive dans des lois et des règlements, dans des organes à la fois temporaires et permanents, dans des corps de hauts fonctionnaires spécialisés, son extension progressive à l’ensemble de la sphère publique mobilisent toutes les énergies et finissent par monopoliser presque toutes les initiatives gestionnaires, ou à tout le moins, par les subordonner à ce but.
Le résultat, c’est la construction d’un échafaudage horizontal et pyramidal de contrôles, à plusieurs étages, selon un cycle cinquantenaire de réformes et de sous-réformes spécialisées, qui démarre au début du XXe siècle avec le contrôle des dépenses engagées, qui déborde la seconde guerre mondiale et jette ses derniers feux entre 1946 et 1953 et s’éteint en 1970-1971 avec le contrôle financier local. Cette poussée du contrôle, persévérante et insistante, s’explique structurellement et politiquement par l’installation définitive, à partir des années 1880, d’un régime démocratique et parlementaire au sein duquel les Chambres veulent assumer la plénitude de leurs pouvoirs budgétaires en prévoyant, en orientant, en décidant, en autorisant et en contrôlant les recettes et les dépenses, ainsi que leur usage.
Elle s’explique aussi par le maintien du cadre idéologique hérité du XIXe siècle, partagé par l’ensemble des acteurs institutionnels, politiques et financiers, qui résiste dans l’entre-deux-guerres malgré le conflit mondial, malgré la crise de 1929 et même dans l’après 1945, celui d’une conception libérale du rôle de l’État, d’un État neutre, cantonné à ses fonctions régaliennes, restreint, raisonnable, économe et surveillé. Elle s’explique surtout par la crise budgétaire et financière des années 1930 : le renforcement des contrôles, c’est en définitive la réponse gestionnaire que les responsables des finances publiques ont conçue et opposée à la dérive des finances publiques.
La classique doctrine juridique du contrôle (examen, vérification, approbation ou sanction de l’écart) est alors revisitée, retravaillée, actualisée et mise au service d’une finalité plus large, celle de la maîtrise de la dépense publique et de la réduction du déficit budgétaire.
Néanmoins, sous l’accroissement quantitatif et qualitatif des contrôles appliqués à la dépense, il se produit une transformation majeure de la notion de contrôle, à savoir la mutation progressive du contrôle juridique de régularité et de conformité à la loi en un contrôle de la gestion des administrations. Dans la période, on observe donc la coexistence de deux figures du contrôle, celle, traditionnelle et juridique, du contrôle de l’autorisation, du contrôle de régularité des opérations et du contrôle des comptes, et celle, plus moderne et plus gestionnaire, du contrôle de l’action des services et de « l’utilité » de la dépense, théorisée précocement par Gaston Jèze dès les années 1920.
Pour résumer, on pourrait dire qu’on passe du visa a priori du contrôleur des dépenses engagées, instrument de gestion de premier degré, assez fruste, placé en amont, à un outil de gestion, plus élaboré et potentiellement plus interprétatif, placé en aval, le rapport de comptabilité administrative à la Cour des comptes ou celui du contrôleur financier sur la gestion des départements ministériels.
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