Financement de l'Institut Jacques Delors et les Défis Budgétaires de l'Union Européenne

Le budget de l’Union européenne représente environ 1 % du revenu national brut (RNB) de l’UE, un montant qui est resté modeste et stable au cours de la dernière décennie, même si le champ d’action de l’Union s’est considérablement élargi pendant cette même période. Pour 2011, il est fixé à 126,5 milliards d’euros en paiements (141 milliards d’euros en engagements). Et pourtant, année après année, la négociation du budget annuel par les deux branches de l’autorité budgétaire s’avère extrêmement difficile.

Chaque année, au cours de la procédure budgétaire, le Conseil adopte une approche comptable et procède à des coupes horizontales dans le projet de budget proposé par la Commission, remettant ainsi en cause la programmation financière qu’il a lui-même approuvée lors de l’adoption du cadre financier pluriannuel. Plus étrange encore, cela n’empêche pas le Conseil européen de prendre des engagements publics, susceptibles d’avoir des implications financières supplémentaires. Mais lorsque vient le moment de les mettre en œuvre, ces promesses ne bénéficient pas du soutien financier nécessaire de la part des mêmes États membres.

La Nécessité d'une Politique Industrielle Européenne

Pendant des décennies, la politique industrielle a été mise de côté dans l’UE. Mais ces dernières années, de multiples crises et des rivalités géopolitiques l’ont remis sur la table. Les défis sont énormes :

La crise climatique impose de réaliser la première transition énergétique guidée de l’histoire.
La crise du Covid-19 a mis en lumière d’importantes dépendances économiques externes engendrées par la mondialisation.
La rivalité croissante entre les États-Unis et la Chine a révélé les limites d’un ordre économique mondial fondé sur des règles, exerçant des pressions majeures sur la compétitivité des industries européennes dans la lutte pour la dominance technologique.

Peu à peu, les élites européennes ont pris conscience de la nécessité et de l’utilité d’une politique industrielle plus active. Avec la pandémie et la récente crise des prix de l’énergie, les États membres de l’UE se sont mis d’accord sur une série de cadres temporaires d’aide d’État pour soutenir les industries touchées et accélérer la transition verte sur la base de subventions nationales. Avec les PIIEC (« projets importants d’intérêt européen commun »), l’UE a également développé un instrument plus collaboratif pour rétablir le leadership technologique européen.

Néanmoins, au cours des dernières années, les aides d’État ont été principalement basées sur des financements nationaux. Cette approche risque de fragmenter le marché unique de l’UE, une ressource clé de l’influence européenne dans les rivalités géopolitiques qui s’intensifient actuellement.

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Le Financement de la Politique Industrielle Européenne

Même s’il existe aujourd’hui un consensus grandissant sur la nécessité d’une politique industrielle plus européenne, il ne s’accompagne pas d’un consensus équivalent sur la manière de la financer. Mais la pression de développer une politique industrielle véritablement européenne ne cessera pas de monter avec l’expiration des cadres temporaires d’aide d’État en 2025 et la fin du plan de relance européen un an plus tard. Aujourd’hui l’UE et ses États membres devraient passer d’une approche temporaire et ad hoc à une approche permanente et stratégique, basée sur un fonds commun de politique industrielle. Ce fonds devrait financer des projets dans l’ensemble de l’UE, conformément aux intérêts et objectifs européens, se concentrant sur les projets les plus innovants.

Pour répondre immédiatement aux risques de fragmentation du marché unique et à la concurrence mondiale, le fonds de politique industrielle de l’UE devrait recevoir une dotation initiale importante, basée sur un nouvel endettement européen et/ou des impôts européens. Par la suite, le fonds devrait s’autofinancer sur la base de deux sources de revenus différentes :

Une contribution au fonds commun devrait être demandée à tous les États membres qui s’appuient principalement sur des aides d’État nationales. Cela rendrait le financement européen plus attractif tout en laissant une marge de manœuvre pour des politiques industrielles nationales.
Des mécanismes de partage des bénéfices devraient être exigés pour tous les projets profitant d’une aide d’État.

Dans son ensemble, cette proposition pourrait aider à bâtir un compromis entre les États membres enthousiastes et sceptiques à l’égard d’une politique industrielle plus active et garantir que les bénéfices et les risques d’une telle approche sont équitablement partagés entre le secteur public et le secteur privé.

Le Financement de la Défense Européenne

Au fil des derniers mois, il est incontestable que les européens ont pris conscience de l’urgence qu’ils avaient à accroitre les moyens qu’ils dédient à leur défense, non seulement pour aider militairement l’Ukraine mais aussi pour renforcer, pour ne pas dire reconstruire leur base industrielle de défense. Enfin ! Serait-on tenté de dire. Les conclusions du sommet européen qui s’est tenu à Bruxelles la semaine dernière renforce encore ce constat. Quelques jours à peine après la publication, par la Commission et le Haut représentant de l’union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, de la première stratégie industrielle de défense européenne, la volonté exprimée par les Etats membres pour accélérer la mise en œuvre de cette stratégie est un signal très encourageant.

Las, pour tout cela, il faut de l’argent, beaucoup d’argent et très vite… Or, il n’y en a pas ou très peu. Le projet de règlement, programme d’investissement qui accompagne la nouvelle stratégie européenne n’est à ce jour doté que de 1,5 milliards d’euros. Il manque par ailleurs encore presque 200 milliards aux pays européens pour pouvoir espérer atteindre 2% de leur PIB dédié à leurs dépenses militaires dont 46 milliards pour l’Allemagne (prés du quart de l’effort nécessaire) mais aussi 35 milliards pour l’Italie et 32 pour la France.

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Les européens s’y étaient engagés en 2014 dans le cadre de l’Otan, peu après l’annexion de la Crimée par la Russie. Le temps presse puisque la date limite pour y parvenir est 2025 et que Donald Trump a déjà menacé de sévir contre ceux qui ne respecteraient pas cet engagement s’il venait à gagner la prochaine présidentielle américaine.

Quelles alternatives ? Outre une augmentation supplémentaire des dépenses militaires des pays qui parait bien illusoire, soit parce que leur dette limite sévèrement leurs marges de manœuvre, soit parce que les besoins de financement sont nombreux (santé, éducation, changement climatique, agriculture etc.), soit encore et c’est le cas de l’Allemagne parce que la rigueur budgétaire est inscrite dans la Constitution. Les institutions européennes ne sont pas mieux dotées. Avec un budget représentant à peine 1% du PIB et un cadre financier pluriannuel qui dérape suite aux crises récentes (pandémie, guerre énergie), il est évident que les moyens manquent. Les européens recherchent donc des sources « innovantes » de financement.

Qu’il s’agisse de la proposition de créer un fonds de souveraineté doté de 100 milliards, de celle d’émissions d’obligation européenne, les Eurobonds, de la réforme des statuts de la Banque européenne d’investissement (BEI) afin qu’elle puisse prêter aux industriels de la défense ou encore de l’utilisation des bénéfices exceptionnels générés par les actifs russes gelés dans le cadre des sanctions, les idées ne manquent pas et les lignes bougent, à l’image du revirement des pays dits frugaux à présent plutôt favorables à la réforme de la BEI. Pour autant, il y a urgence et force est de constater que la possibilité d’une nouvelle mutualisation de dettes divise encore.

À une époque où les guerres impliquent de plus en plus une mobilisation industrielle, l’Union européenne devrait pleinement cultiver et développer son rôle de coordinatrice des efforts européens en matière de capacités de défense grâce à ses instruments industriels et financiers. En d’autres termes, elle devrait devenir « l’Arsenal européen ».

Bien que des mesures importantes aient déjà été prises par la Commission européenne et dans le cadre de la facilité européenne pour la paix, cette note propose deux réformes visant à renforcer les synergies entre l’armement de l’Ukraine et celui des États membres :

Recommandation 1 : L’Ukraine et son industrie de défense devraient être rapidement autorisées à participer aux politiques industrielles de défense de la Commission dans le cadre de l’adhésion progressive de l’Ukraine à l’UE.
Recommandation 2 : la facilité européenne pour la paix devrait pouvoir acheter du matériel militaire non seulement pour les États partenaires, mais aussi pour les armées des États membres.

En utilisant les instruments existants, ces deux réformes pourraient permettre à l’Union de faire de son soutien à l’Ukraine le moteur de la formation progressive d’un budget européen de défense.

Le Cadre Financier Pluriannuel 2028-2034

Le 16 juillet prochain, la Commission européenne devrait présenter sa proposition pour le prochain cadre financier 2028-2034. Cet instrument, généralement adopté pour une période de 7 ans, fixera le cadre des recettes et des dépenses de l’Union européenne à long terme. Le précédent avait été adopté en 2020 pour la période 2021-2027. Il avait été complété en 2020 par le plan de relance Next Generation EU et révisé en 2024 afin d’inclure, entre autres choses, la facilité pour l’Ukraine doublant ainsi quasiment le montant initialement prévu.

En effet, jamais probablement avant ces dernières années, l’Union européenne n’avait été confrontée à autant de crises simultanément depuis la pandémie de Covid en 2020 à la guerre en Ukraine en 2022 en passant par les crises énergétiques, agricoles etc. L’emprunt commun de 750 milliards contracté en 2020 a facilité son adaptation afin de répondre à ces aléas.

Le contexte international dans lequel s’inscrit le nouveau cadre financier et les défis auxquels sont confrontés les Européens n’augurent pas moins d’imprévus et de besoins financiers. Changement climatique qui s’intensifie, décrochage économique et technologique, vieillissement de la population, la liste est longue et grâce aux rapports rédigés par Enrico Letta et Mario Draghi, le diagnostic est bien connu. Pourtant, le budget commun ne représente qu’1,02% du PIB européen ce n’est presque rien et l’équation du prochain cadre financier se révèle presque impossible à résoudre.

Côté ressources, les États rechignent à accroître leurs contributions nationales, peu de nouvelles ressources propres devraient venir abonder ce budget et la possibilité d’un nouvel emprunt commun reste incertaine, alors même qu’à partir de 2028, le budget européen devra inclure dans ses dépenses le remboursement de l’emprunt contracté lors de la pandémie de Covid, soit entre 25 et 30 millions par an (presque 20% du budget initial). Face à cela, les arbitrages risquent d’être massifs du côté des dépenses et les choix cornéliens lourds de sens et de conséquences.

Que penseraient les jeunes européens si le budget, consacré au programme Erasmus, programme le plus populaire au sein de l’UE, venait à être amputé d’une partie de son budget ? Que penseraient les citoyens européens si l’ambition climatique de l’Union européenne était amoindrie alors même qu’en ce début d’été caniculaire, ils perçoivent mieux que jamais le réchauffement climatique ? Que penseraient les habitants des régions rurales et périphériques, qui sont déjà sceptiques sur le projet européen, s’ils recevaient moins de soutien financier pour développer leurs territoires ? Et en même temps, comment financer la sécurité et la défense, l’innovation et la relance de la compétitivité sans réorienter certains moyens ?

Lors du précédent exercice, 90 % des plus de 2 000 milliards d’euros du cadre financier pluriannuel 2021-2027 et de l’instrument de relance Next Generation EU sont pré-affectés à des objectifs spécifiques, des programmes ou des enveloppes nationales. Cela laisse peu de ressources disponibles pour les imprévus. Il est probable que cela changera peu offrant de fait peu de flexibilité et de réactivité aux aléas au budget commun des années à venir. En plus, une part importante de ces sommes sont allouées aux Etats Membres et leur enveloppe actuelle va servir de plancher à la négociation à venir.

Face à des ressources amoindries, la conséquence en sera une nationalisation encore plus importante du budget commun, soit moins de moyens disponibles pour des investissements transversaux et européens. Il y a donc de forts risques que les projets transversaux servent de variables d’ajustement. Dans ce contexte, qui financera le développement des interconnexions électriques nécessaires à la transition énergétique, l’européanisation des industries de défense ou encore l’expansion du réseau européen de trains à grande vitesse si ce n’est pas un budget commun ? Et pourtant, ces initiatives peuvent générer une forte valeur ajoutée pour l’ensemble des pays d’abord parce qu’elles permettent de réduire les coûteuses et fragmentations qui perdurent, voire s’amplifient mais aussi parce qu’elles sont une condition essentielle à l’essor d’une Union européenne, puissance globale. Les Européens ne s’y trompent pas puisqu’Eurobaromètre après Eurobaromètre, ils plébiscitent l’intégration européenne comme le seul niveau pertinent pour relever les défis auxquels ils font face. Un manque d’ambition viendrait très certainement renforcer la confiance des citoyens dans leurs élites et l’euroscepticisme.

La copie que présentera la Commission européenne le 16 juillet ne sera qu’une première ébauche du futur cadre financier pour 2028/2034. Les États, au sein du Conseil, puis les députés, vont négocier pendant des mois et ensuite il faudra que le Parlement européen approuve le texte. Les débats seront inévitablement vifs et la voie vers un accord sera étroite. Malgré la technicité du sujet, les débats devront être éclairés et décryptés afin d’engager les citoyens et d’éviter des polarisations contre-productives. Les priorités devront être claires et peut-être donner lieu à des cibles de dépenses, comme ce fut le cas pour le budget actuel pour lequel par exemple, 30% des sommes engagées devaient aider à la transition énergétique. Les projets proposés devront être concrets et éclairer la valeur ajoutée qu’apporte un financement européen.

L’enjeu est énorme et nous renvoie à un constat souvent fait par Jacques Delors, celui de la survie ou du déclin.

Il nous reste donc à attendre le 16 juillet.

Café stratégique - Enjeux et réalités d'une politique industrielle de l'armement européenne

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