Le rôle et les pouvoirs des intendants des finances sous Louis XIV

Le règne de Louis XIV (1643-1715), le plus long de l’histoire de France, marque l’apogée de l’absolutisme. Roi mécène et roi guerrier, Louis XIV fut aussi un grand roi administrateur sous la férule duquel l’État affirma son emprise sur l'ensemble du territoire, qu'il s'agisse de provinces depuis longtemps françaises ou fraîchement réunies à la Couronne. L'institution des intendants résulte de la volonté des rois de France de ressaisir leur autorité dans les provinces, en face des gouverneurs et des officiers propriétaires de leurs charges.

Dans un ouvrage volumineux intitulé Argent, pouvoir et société au Grand siècle, Daniel Dessert s’est livré à une véritable révolution historiographique en réduisant à néant nombre d’idées reçues sur la monarchie louisquatorzienne et sa capacité réelle à dominer l’aristocratie. L’auteur choisit en effet de suivre l’argent, ce fluide indispensable au fonctionnement de l’État qui permet au roi d’aligner des centaines de milliers de soldats lors de confrontations militaires le mettant aux prises avec quasiment toute l’Europe.

L’État tient ses ressources du domaine royal, de la fiscalité directe ou indirecte, mais aussi d’une dette à long terme construite sur la vente d’offices (charges publiques faisant l’objet d’un commerce), des manipulations monétaires ou des constitutions de rentes (prêts à long terme dont le capital n’est souvent pas remboursé, mais qui permet au prêteur de percevoir un revenu fixe versé au titre du taux d’intérêt). C’est ici qu’intervient le deuxième système de financement de la monarchie : la dette à court terme. Le gouvernement doit contracter des emprunts de plus en plus conséquents auprès de financiers, les fermiers généraux qui avancent d’importantes sommes d’argent à l’État. En échange, le roi leur confie la responsabilité de collecter les impôts indirects (par exemple, la « gabelle » sur la consommation de sel ou les « traites » sur la circulation des marchandises) pour qu’ils se remboursent tout en réalisant un bénéfice conséquent.

I. L'institution des intendants

Sous l'Ancien Régime, un intendant était un commissaire royal établi dans une généralité. Les intendants apparaissent dès la fin du XVe siècle en tant que commissaires recrutés parmi les maîtres des requêtes de l'Hôtel, les conseillers d'État ou les officiers des cours souveraines et chargés de chevauchées ou de missions temporaires et spéciales dans les provinces. Qualifiés en 1551 de « commissaires départis pour l'exécution des ordres du roi », ces représentants du pouvoir central sont nommés par lettres de commission et investis d'une autorité judiciaire et d'un pouvoir d'inspection sur les officiers de justice et de finances ainsi que sur l'administration des villes. Instruments de l'absolutisme centralisateur, les commissaires départis se multiplient sous le règne d'Henri IV. Richelieu développe leur organisation et leur puissance : pourvus du titre d'intendant (vers 1621-1628) et réunissant des pouvoirs de justice, police et finances, ils ne se bornent plus à des tournées d'inspection, mais résident dans les généralités (à partir de 1635), où ils agissent à la fois comme des contrôleurs de tous les services et de tous les corps provinciaux (états, municipalités, nobles, officiers), et comme des administrateurs directs, dépouillant ainsi de leurs fonctions les officiers locaux.

Aussi la première revendication des officiers des cours souveraines, lors de la Fronde, est-elle l'abolition des intendants (1648). Supprimés par la déclaration royale du 31 juillet 1648 (sauf en Languedoc, Bourgogne, Champagne, Provence, Lyonnais et Picardie), les intendants sont rétablis partout en 1653-1654. L'institution prend sa forme définitive sous le règne personnel de Louis XIV : issus de la noblesse de robe ou de la haute bourgeoisie et choisis parmi les maîtres des requêtes, les intendants sont, à partir de 1680, des administrateurs à poste fixe, à raison d'un par généralité (la Bretagne ne recevra un intendant permanent qu'en 1689). Leur titre officiel est intendant de justice, police et finances, et commissaire départi pour l'exécution des ordres du roi. Véritable plénipotentiaire de l'autorité royale dans les provinces, l'intendant a pratiquement compétence sur toute l'administration en place.

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Pour appliquer sa politique, Louis XIV s’appuie sur les intendants que les parlementaires à Paris ont voulu supprimer pendant la Fronde. A la différence des parlementaires qui sont propriétaires de leurs charges (offices) et inamovibles, les intendants sont nommés et révoqués par le roi. « L’intendant de justice, police et finances, commissaire départi dans les généralités du royaume pour l'exécution des ordres du roi » est l’ancêtre du préfet.

Tout en renforçant le pouvoir des intendants, Louis XIV musèle celui des parlements, associés au pouvoir législatif du Roi depuis la fin du Moyen Âge. S’ils enregistrent toujours les ordonnances et édits royaux, leur pouvoir de remontrance est limité et le roi peut toujours passer outre (le lit de justice).

Comme le montre Anette Smedley-Weill, ils forment un véritable corps; leurs fils occupent souvent des postes semblables, et des alliances se nouent entre leurs familles. Le portrait de groupe qu'elle nous livre comble une lacune de l'historiographie et éclaire d'un jour nouveau l'affirmation de l'Etat d'Ancien Régime.

II. Nomination et conditions d'accès à la fonction d'intendant

Pour être nommé intendant, certaines conditions doivent être remplies. Il faut être capable de s'acquitter dignement des fonctions auxquelles on est destiné et de "pénétrer les abus". Charron de Ménars, surintendant des finances (chef de l'administration financière en France) et surtout maître des requêtes, ayant acquis par ce biais la confiance de Louis XIV, est nommé intendant par cette lettre. Une fois ces conditions remplies, le monarque nomme l'intendant.

L'intendant a un statut de commissaire, c'est donc par une lettre de commission qu'il est directement nommé par le Roi.

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III. Compétences attribuées aux intendants

L'intendant a pratiquement compétence sur toute l'administration en place. Intendant de justice, il surveille tous les officiers de son ressort, peut présider les tribunaux (sauf les parlements) et juger lui-même en s'adjoignant des juges royaux. Intendant de police, il maintient l'ordre public, contrôle le recrutement et la conduite des troupes, assure le ravitaillement de la population, surveille les municipalités, s'occupe des affaires religieuses (lutte contre le protestantisme, etc.) et de l'économie provinciale (développement agricole et industriel, amélioration de la voirie, surveillance des foires, des marchés et de la mercuriale, travaux d'urbanisme). Intendant des finances, il répartit la taille entre les élections, administre les impôts nouveaux (capitation, dixième), fait voter le don gratuit par les états provinciaux et assure la tutelle financière des communautés.

Pour exercer ces pouvoirs considérables, les intendants sont aidés de subdélégués. Au début du XVIIIe siècle, John Law affirmait que les intendants sont « trente maîtres des requêtes dont dépendent le bonheur ou le malheur des provinces, leur abondance et leur stérilité ». Formés dans les conseils et les bureaux centraux, ces commissaires royaux ont constitué un corps d'administrateurs compétents et dévoués, fréquemment pénétrés au XVIIIe siècle de l'esprit du despotisme éclairé.

A. Prérogatives en matière de finance

Entre 1672 et 1678, l'État manque cruellement de ressources. Pour faire face à cette crise financière, Louis XIV n'hésite pas à augmenter les impôts et affermir leur contrôle. Les intendants en sont chargés, ils vont "vérifier les debtes des communautez", "vous faire présenter les départements et rolles des tailles et de l'impôt du sel". On note que les attributions financières des intendants s'étendent également aux revenus domaniaux.

Tableau des responsabilités financières des intendants

B. Prérogatives en matière de justice et police

L'intendant est chargé de veiller au nom du monarque sur les intérêts collectifs de ses administrés, en faisant régner l'ordre public. Par conséquent, Louis XIV craignant le retour de la Fronde (1648-1653) qui a marqué un brutal fléchissement de l'autorité royale durant sa minorité, et désirant palier aux dérives des gouverneurs qui usurpent ses pouvoirs et tendent à une certaine indépendance, il accorde des pouvoirs considérables aux intendants en terme de police tel que "informer de tous désordres, pratiques et menées secrettes qui se pourroient faire contre nostre service", "levée de gens de guerre sans nostre ordre" qui permettent aussi d'éviter d'éventuelles guerres civiles.

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L'intendant peut même mener à bien des procès qui ne seront pas susceptibles d'appel, et il est important de noter qu'une de ses prérogatives essentielles est celle de siéger dans les cours souveraines.

Mais ces grands commis de la monarchie absolue dans les provinces se sont heurtés à l'hostilité des autorités locales, représentant les particularismes provinciaux, et surtout à la résistance farouche des officiers, détenteurs traditionnels de l'autorité royale contre lesquels ils ont dû mener, jusqu'à la fin de l'Ancien Régime, une lutte incessante et souvent vaine. De plus, leurs subdélégués n'ont jamais constitué un personnel stable que nécessitait leur lourde tâche. Aussi, malgré le prestige de certains d'entre eux, les intendants n'ont-ils pu être des agents pleinement efficaces de la centralisation absolutiste.

Carte des Généralités de France sous l'Ancien Régime

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