Les Finances des Communes : Fonctionnement et Enjeux

Le budget des collectivités, comment ça marche ? D'un point de vue budgétaire et comptable, un budget se présente en deux parties : une section de fonctionnement et une section d’investissement. Chacune de ces sections doit être présentée en équilibre, les recettes devant équilibrer les dépenses. L’équilibre de la section de fonctionnement doit se traduire également par un excédent des recettes par rapport aux dépenses, afin que ce surplus, ainsi dégagé, et qui constitue l’autofinancement (ou épargne brute), abonde le financement des investissements prévus par la collectivité et le remboursement du capital emprunté.

Les collectivités locales sont composées des communes, départements, et régions. Les communes ont des prérogatives spécifiques (ex : aménagement urbain, voirie, stationnement…) et des prérogatives facultatives (ex : petite enfance). D’après la loi “le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune”. Il peut ainsi intervenir dans tout ce qui présente un intérêt public local, tant qu’il n’empiète pas sur les prérogatives de l’Etat ou d’une autre collectivité.

Depuis 30 ans, les dépenses des collectivités locales augmentent de manière quasi régulière. D’une manière globale, les dépenses des collectivités locales sont supérieures à leurs ressources, accroissant ainsi leur dette. Les collectivités, tout comme l’État sont confrontées à de gros problèmes budgétaires, elles sont très endettées et ont de moins en moins les capacités d’investir.

Comprendre le Budget d'une commune Accessible à tous. Pierre Lenoble report.

Structure du Budget Communal

On distingue deux catégories de dépenses :

Les dépenses de fonctionnement : il s’agit principalement de postes de dépenses nécessaires à la gestion courante des services et de l’activité de la collectivité : charges de personnel et de gestion courante, achat de fournitures, prestations de services, indemnités des élus, participation aux charges d’organismes extérieurs (aide sociale, syndicats intercommunaux…), subventions aux organismes publics et privés (associations etc...) mais aussi certaines dépenses exceptionnelles comme les intérêts moratoires, les amendes fiscales etc. Exemple : les subventions aux associations sont des dépenses de fonctionnement pour les communes.
Les dépenses d’investissement : il s’agit principalement de l’achat de biens et de matériels durables, de la construction ou l’aménagement de bâtiments, de travaux d’infrastructure, d’acquisition de titres de participation ou d’autres titres immobilisés, du remboursement en capital des emprunts, etc. Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité et de consistance.

Dès lors que ces dépenses sont considérées comme des dépenses d’investissement, elles peuvent faire l’objet d’une attribution du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) sous réserve des autres conditions d’éligibilité fixées par les articles L. 1615-1 à L. 1615-12 - et R. 1615-1 à D.

Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme qui permettent de gérer dans le temps les opérations pluriannuelles. Lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire chaque année que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération. Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.

Les recettes des collectivités, quant à elles, proviennent notamment :

Des impôts locaux : directs (taxe d’habitation, taxes foncières) ou indirects (droits de mutation DMTO, taxe d’enlèvement des ordures ménagères, etc.) et fiscalité économique (contribution économique territoriale, etc,). Exemple : la taxe foncière est le principal impôt local. Elle concerne les propriétés bâties (immeuble, maison, garages…) et les propriétés non bâties (parkings, terrain…). Pour la calculer, les communes appliques un taux sur la valeur locative cadastrale du bien. Cette valeur est fixée par la loi, mais le taux est fixé par la commune.
Des dotations de l’État ainsi que des subventions de l’État et d’autres organismes publics.
Des produits des services et du domaine des collectivités.
Des produits des emprunts. Les communes peuvent également avoir recours à l’emprunt auprès des banques. Ce recours à l’emprunt n’est possible que lorsqu’il s’agit d’un investissement pour un équipement durable comme la construction d’un centre de loisirs. Les communes ont recours à l'emprunt auprès des banques commerciales pour financer leurs investissements. Lorsque la collectivité emprunte auprès d'une banque, elle doit ensuite rembourser chaque année une partie du capital et des intérêts.

Pour améliorer les services et réaliser des économies, la quasi totalité des communes a choisi de mutualiser certaines dépenses, comme la collecte des déchets et la gestions des transports. Pour cela, elles ont formé des groupements de communes qui disposent chacun de leur budget, alimenté en partie par les communes membres.

Le Rôle de l'État dans le Financement des Communes

L’État est le premier contributeur au budget des collectivités. Chaque année, il attribue aux communes, aux intercommunalités, aux départements et aux régions un ensemble de concours financiers composés notamment de dotations financières. Il existe une vingtaine de dotations, tant en fonctionnement qu’en investissement, dont la dotation globale de fonctionnement (DGF). Elles représentent près d’un tiers des ressources des collectivités.

En moyenne, les dotations de l’État et de l’ensemble des organismes publics représentent environ 30 % des ressources globales d’une collectivité. Chaque année, l’État attribue des dotations aux communes, aux établissements de coopération intercommunale (EPCI) aux départements et aux régions. L’ensemble de ces aides financières appartiennent au périmètre des concours financiers de l’État. En 2019, cette enveloppe représente 48,6 milliards d’euros. Les dotations répondent à trois finalités : compensation, péréquation et investissement.

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Les dotations répondent à trois finalités : compensation, péréquation et investissement.

Les dotations de compensation, pour stabiliser les budgets locaux. La plupart des dotations versées par l’État s’inscrivent dans une logique de compensation. Le plus souvent, elles ont été créées en contrepartie d’une mesure nouvelle (par exemple : suppression d’un impôt local ou transfert de compétence). Il peut s’agir de :
- Contribuer à la compensation des charges générales des collectivités. C’est notamment l’objet des parts forfaitaires de la DGF.
- Compenser le coût des transferts de compétences. C’est le cas de la dotation générale de décentralisation (DGD), de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) et de la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), créées à l’occasion des Actes I et II de la décentralisation. En effet, autrefois, c’était l’Etat qui gérait la construction des écoles primaires et maternelles et la gestion des crèches par exemple. Depuis 1982, ces compétences ont été déléguées aux communes.
- Compenser les allègements d’impôts locaux et les pertes dues à la suppression de la taxe professionnelle (DCRTP).
- Compenser la charge de TVA que les collectivités et leurs groupements supportent sur leurs dépenses d’investissement et sur certaines dépenses de fonctionnement, notamment en matière d’entretien des bâtiments publics et de la voirie. Ce fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), prélevé sur les recettes de l’État, est forfaitaire , il constitue la principale aide de l’État aux collectivités locales en matière d’investissement (5,5 Mds € en 2018).
Les dotations de péréquation, pour réduire les inégalités entre les collectivités. Les dotations de péréquation sont versées aux collectivités les plus défavorisées ; elles ont pour but de réduire les inégalités de ressources des collectivités par rapport à leurs charges. La plupart sont intégrées dans la dotation générale de fonctionnement (DGF) :
- Pour les communes, il s’agit de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP). Par ailleurs, comme les prix des loyers varient selon les communes, les recettes provenant des taxes d’habitation et foncières peuvent être très inégales d’une commune à l’autre. L’Etat cherche donc à favoriser l’égalité entre les territoires en donnant aux communes qui ont le moins de ressources fiscales un financement supplémentaire.
- Pour les groupements de communes, il s’agit de la dotation d’intercommunalité.
- Les départements bénéficient de deux dotations : l’une à vocation urbaine - la dotation de péréquation urbaine (DPU), et l’autre à vocation plutôt rurale - la dotation de fonctionnement minimale (DFM).
- Les régions bénéficient depuis 2018 d’une fraction de la TVA.
Les dotations et subventions d’investissement. L’État attribue des subventions aux collectivités qui portent des projets d’investissement. C’est notamment l’objet de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), de la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) ou encore de la dotation « politique de la ville » (DPV). L'État intervient en faveur du développement économique et social de tous les territoires.

Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), la principale des dotations, est fixé chaque année par la loi de finances.

La répartition des dotations aux collectivités dépend de nombreux critères dont le nombre d’habitants de la collectivité, sa situation géographique, sa superficie, le revenu de ses habitants, sa richesse fiscale, sa longueur de voirie, etc.

Les dotations peuvent varier à la hausse ou à la baisse en cas de variation démographique importante ou lorsque deux collectivités fusionnent par exemple.

Les DGF des communes, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des départements se caractérisent en 2022 par une grande stabilité.

Analyse des Dépenses et Recettes Communales en 2023

En 2023, les dépenses des collectivités locales représentaient 243,5 milliards d’euros (229,2 milliards d’euros hors remboursements). Plus de 70 % sont des dépenses de fonctionnement (rémunération du personnel, achats et charges externes, dépenses d’intervention, etc.). À titre d’exemple, entre 2022 et 2023, les dépenses totales des départements ont augmenté de 5,4 %, tandis que celles des communes ont augmenté de 5,8 %. La forte hausse (29,50 %) des charges financières s’explique par la hausse des taux à partir de fin 2022 qui a logiquement fait grimper ces charges.

En 2023, les recettes des communes et des EPCI se sont élevées à environ 150Md€. Ces recettes proviennent principalement d’impôts et de taxes. Il s’agit soit de contributions locales, soit de fractions reversées depuis le budget général de l’Etat. Les contributions les plus importantes sont : la taxe foncière, la fraction reversée de TVA et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. En 2024, les communes ont également perçu 27Md€ de la part de l’Etat.

En 2023, les dépenses des communes ont atteint environ 150Md€. Parmi elles, environ 75% étaient des dépenses de fonctionnement (110Md) et 25% d’investissement (40Md). Les dépenses de fonctionnement sont toutes les dépenses nécessaires au fonctionnement des services communaux, c’est-à-dire les dépenses régulières et les charges financières. Les dépenses de fonctionnement concernent principalement : la rémunération des personnels, les dépenses d’entretien et de fournitures et le remboursement des emprunts des dettes.

En 2023, 16,8 millions d’euros en numéraire et 7 millions d’avantages en nature ont été versés à plus de 770 associations à Grenoble, dont 5 millions pour les associations socio-culturelles, 3 millions pour la culture et 2,7 millions pour les sports. Certaines subventions avaient fait polémique notamment celles décernées à Alliance Citoyenne à l’origine des débats sur le Burkini dans les piscines municipales.

Tableau Récapitulatif des Finances Communales (2023)

Poste	Montant (Mds €)
Recettes des communes et EPCI	150
Dépenses totales des communes	150
Dépenses de fonctionnement	110
Dépenses d'investissement	40
Dotations de l'État aux communes (2024)	27

Source: Direction générale des Collectivités Locales (DGCL)

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