Loi de Financement Rectificative de la Sécurité Sociale : Explications et Enjeux
Alors que le gouvernement semblait pencher jusqu’ici pour un amendement au budget de la Sécu pour réformer les retraites, il réfléchit à une autre solution : recourir à un projet de loi de financement rectificative de la Sécurité sociale, examiné début 2023. Très rare, le recours au PLFRSS aurait certains avantages pour l’exécutif.
C’est la troisième voie, sortie du chapeau de l’Elysée, pour faire la réforme des retraites. Ni amendement au projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS), ni texte spécifique, mais un projet de loi de financement rectificative de la Sécurité sociale (PLFRSS pour les intimes), selon BFMTV et Le Canard enchaîné.
Qu'est-ce qu'un Projet de Loi de Financement Rectificative de la Sécurité Sociale (PLFRSS) ?
De la même manière qu’un projet de loi de finances rectificative (ou collectif budgétaire) permet d’ajuster le budget de l’année en cours, le gouvernement peut revoir ou ajouter certaines dispositions liées aux comptes de la Sécurité sociale, via un PLFRSS. Mais à la différence du PLFR, qui a lieu chaque année, le PLFRSS est extrêmement rare.
De mémoire des spécialistes du Parlement, on n’en compte que deux : en 2011 et 2014. Si les crédits adoptés pour le budget de l’Etat sont fixes, ceux du PLFSS ne sont pas limitatifs. Il n’y a pas de blocage pour dépenser plus durant l’année. On peut attendre le budget de la Sécu suivant pour adopter les éléments rectificatifs. Cette rareté s’explique.
Le PLFRSS de 2011 avait permis de mettre en place une prime de partage du profit, dans les sociétés de plus de 50 salariés. Celui de 2014 révisait le régime de la C3S (contribution sociale de solidarité des sociétés) et concernait aussi… les retraites. Une mesure prévoyait le gel des prestations sociales, qui n’étaient plus indexées sur l’inflation, sauf pour les petites retraites inférieures à 1.200 euros.
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Réforme des Retraites via un PLFRSS : Quelles Possibilités ?
Question importante : concernant les retraites, sur quoi peut porter un PLFRSS ? Il peut aborder tous les sujets, à condition qu’ils soient liés aux recettes ou aux dépenses du régime de base de la Sécurité sociale, dont la branche vieillesse fait partie. Nous sommes dans un texte financier, ses dispositions doivent donc être financières, logique. Tout ce qui est financier, mais rien que ça.
Concrètement, une mesure sur l’âge légal de départ à la retraite, la durée de cotisation ou les retraites minimales ont parfaitement leur place dans un PLFRSS. Et les régimes spéciaux ? « Ce sont des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale, donc théoriquement oui », selon un spécialiste du droit parlementaire. La pénibilité aurait sa place, à condition, là aussi, qu’elle soit abordée sous un angle financier.
La première option est qualifiée de passage en force par une partie de l’opposition et jusqu’au sein de la majorité, par le patron du Modem François Bayou. La seconde risque de faire trop durer les débats, aux yeux de l’exécutif. La troisième présenterait quelques avantages : laisser un peu plus de temps aux échanges avant l’examen du texte, qui se ferait début 2023, ce qui pourrait satisfaire l’allié du Modem, sans pour autant faire trainer les débats.
Procédure et Délais d'Examen
De la même manière que le PLF ou le PLFSS, un PLFRSS voit sa durée d’examen limitée dans le temps. Pour un texte de financement de la Sécu, le Parlement a 50 jours pour se prononcer (70 jours quand il s’agit d’un projet de loi de finances) entre le dépôt du texte sur le bureau de l’Assemblée et l’adoption définitive par le Parlement. Avantage pour le gouvernement : permettre d’éviter d’avoir un examen qui s’enlise et laisser la contestation s’installer.
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Recours au 49.3 et Étude d'Impact
Le recours à un PLFRSS permet au gouvernement, comme sur tout texte financier, de recourir à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, le fameux 49.3. Le gouvernement engage alors sa responsabilité sur le vote du texte. Il est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure est adoptée. C’est le passage en force par excellence, l’arme nucléaire législative.
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Ce point est important, étant donné la majorité relative à l’Assemblée. L’usage du 49.3 est limité à un texte par session ordinaire, ainsi qu’au PLF et au PLFSS, comme expliqué plus haut. L’exécutif risque d’en avoir besoin sur un autre projet de loi, comme celui sur les énergies renouvelables peut-être. Faire adopter la réforme des retraites via un PLFRSS « ne brûle pas le joker », explique-t-on. Un détail qui n’a pas échappé à l’exécutif.
A noter que dans l’hypothèse d’un PLFRSS, le gouvernement devrait faire une étude d’impact, qui est rendue publique. Il est aussi tenu de demander l’avis du Conseil d’Etat, qu’il n’est pas obligé de publier.
Décision du Conseil Constitutionnel
Par sa décision n° 2023-849 DC du 14 avril 2023, [qui compte 120 paragraphes], le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
Les députés et sénateurs requérants critiquaient en particulier le recours à une loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour procéder à une réforme des retraites. Le Conseil juge qu’il ne résulte pas de ces textes, ni au demeurant des travaux préparatoires des dispositions organiques en vigueur, que le recours à un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale serait subordonné à d’autres conditions que celles résultant de ces dispositions.
Suivant cette grille d’analyse, le Conseil constitutionnel juge notamment que, si les dispositions relatives à la réforme des retraites, qui ne relèvent pas du domaine obligatoire des lois de financement de la sécurité sociale, auraient pu figurer dans une loi ordinaire, le choix qui a été fait à l’origine par le Gouvernement de les faire figurer au sein d’une loi de financement rectificative ne méconnaît, en lui-même, aucune exigence constitutionnelle. Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur à cet égard, mais uniquement de s’assurer que ces dispositions se rattachent à l’une des catégories mentionnées à l’article L.O.
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Un autre aspect du débat concernant la procédure d’adoption de la loi avait trait à la clarté et à la sincérité des débats parlementaires. Puis, le Conseil constitutionnel a jugé que la circonstance que plusieurs procédures prévues par la Constitution et par les règlements des assemblées aient été utilisées cumulativement pour accélérer l’examen de la loi déférée, n’est pas à elle seule de nature à rendre inconstitutionnel l’ensemble de la procédure législative ayant conduit à l’adoption de cette loi.
Il était notamment soutenu par les auteurs de ce recours que ces dispositions compromettaient la politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités et la sécurité matérielle des vieux travailleurs, en méconnaissance du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Selon eux, ces dispositions avaient en outre pour conséquence d’annuler les effets compensatoires des mesures destinées à corriger les inégalités entre les hommes et les femmes et étaient ainsi contraires au troisième alinéa du même préambule.
Par sa décision de ce jour, le Conseil constitutionnel rappelle que, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Suivant sa jurisprudence constante, il juge que l’exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités.
Il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées. En particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. Il ne lui est pas moins loisible d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité.
À cette aune, le Conseil constitutionnel relève que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu assurer l’équilibre financier du système de retraite par répartition et, ainsi, en garantir la pérennité. Il a notamment tenu compte de l’allongement de l’espérance de vie. Au nombre des mesures qu’il a prises figurent le report à soixante-quatre ans de l’âge légal de départ à la retraite tant pour les salariés du secteur privé que pour les agents du secteur public ainsi que l’accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à taux plein.
Le législateur a par ailleurs maintenu ou étendu des possibilités de retraite anticipée au bénéfice des personnes ayant eu des carrières longues, de celles ayant un taux d’incapacité de travail fixé par voie réglementaire ou encore des travailleurs handicapés. Il a en outre maintenu l’âge d’annulation de la décote à soixante-sept ans pour les salariés du secteur privé et institué un âge d’annulation de la décote dans la fonction publique.
Puis, se prononçant sur le grief tiré de la méconnaissance du troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, le Conseil constitutionnel relève que les dispositions contestées n’ont en elles-mêmes ni pour objet ni pour effet de supprimer le bénéfice de la majoration de la durée d’assurance de quatre trimestres attribuée aux femmes assurées sociales au titre de l’incidence sur leur vie professionnelle de la maternité, prévue à l’article L.
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