Projet de Loi de Financement Rectificative de la Sécurité Sociale (PLFRSS) : Analyse et Enjeux
Le Projet de Loi de Financement Rectificative de la Sécurité Sociale (PLFRSS) a suscité de vifs débats en France, notamment en raison de son utilisation pour la réforme des retraites. Ce texte législatif, rarement utilisé, permet au gouvernement d'ajuster ou d'ajouter des dispositions liées aux comptes de la Sécurité sociale en cours d'année.
Alors que le gouvernement semblait pencher jusqu'ici pour un amendement au budget de la Sécu pour réformer les retraites, il réfléchit à une autre solution : recourir à un projet de loi de financement rectificative de la Sécurité sociale, examiné début 2023. Très rare, le recours au PLFRSS aurait certains avantages pour l’exécutif.
Retraites : les principaux enjeux de la réforme en cours
Qu'est-ce qu'un PLFRSS ?
De la même manière qu’un projet de loi de finances rectificative (ou collectif budgétaire) permet d’ajuster le budget de l’année en cours, le gouvernement peut revoir ou ajouter certaines dispositions liées aux comptes de la Sécurité sociale, via un PLFRSS. Mais à la différence du PLFR, qui a lieu chaque année, le PLFRSS est extrêmement rare.
Si les crédits adoptés pour le budget de l’Etat sont fixes, ceux du PLFSS ne sont pas limitatifs. Il n’y a pas de blocage pour dépenser plus durant l’année. On peut attendre le budget de la Sécu suivant pour adopter les éléments rectificatifs.
De mémoire des spécialistes du Parlement, on n’en compte que deux : en 2011 et 2014. Le PLFRSS de 2011 avait permis de mettre en place une prime de partage du profit, dans les sociétés de plus de 50 salariés. Celui de 2014 révisait le régime de la C3S (contribution sociale de solidarité des sociétés) et concernait aussi… les retraites. Une mesure prévoyait le gel des prestations sociales, qui n’étaient plus indexées sur l’inflation, sauf pour les petites retraites inférieures à 1.200 euros.
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Les Avantages du PLFRSS selon l'Exécutif
La troisième présenterait quelques avantages : laisser un peu plus de temps aux échanges avant l’examen du texte, qui se ferait début 2023, ce qui pourrait satisfaire l’allié du Modem, sans pour autant faire trainer les débats.
Domaines d'Application du PLFRSS en Matière de Retraites
Concernant les retraites, un PLFRSS peut aborder tous les sujets liés aux recettes ou aux dépenses du régime de base de la Sécurité sociale, dont la branche vieillesse fait partie. Concrètement, une mesure sur l’âge légal de départ à la retraite, la durée de cotisation ou les retraites minimales ont parfaitement leur place dans un PLFRSS. Et les régimes spéciaux ? « Ce sont des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale, donc théoriquement oui », selon un spécialiste du droit parlementaire. La pénibilité aurait sa place, à condition, là aussi, qu’elle soit abordée sous un angle financier.
Selon BFMTV et Le Canard enchaîné, c’est la troisième voie, sortie du chapeau de l’Elysée, pour faire la réforme des retraites. Ni amendement au projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS), ni texte spécifique, mais un projet de loi de financement rectificative de la Sécurité sociale (PLFRSS pour les intimes).
La première option est qualifiée de passage en force par une partie de l’opposition et jusqu’au sein de la majorité, par le patron du Modem François Bayou. La seconde risque de faire trop durer les débats, aux yeux de l’exécutif.
Examen et Adoption du PLFRSS
Délais d'Examen
De la même manière que le PLF ou le PLFSS, un PLFRSS voit sa durée d’examen limitée dans le temps. Pour un texte de financement de la Sécu, le Parlement a 50 jours pour se prononcer (70 jours quand il s’agit d’un projet de loi de finances) entre le dépôt du texte sur le bureau de l’Assemblée et l’adoption définitive par le Parlement. Avantage pour le gouvernement : permettre d’éviter d’avoir un examen qui s’enlise et laisser la contestation s’installer.
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Recours au 49.3
Le recours à un PLFRSS permet au gouvernement, comme sur tout texte financier, de recourir à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, le fameux 49.3. Le gouvernement engage alors sa responsabilité sur le vote du texte. Il est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure est adoptée. C’est le passage en force par excellence, l’arme nucléaire législative.
Ce point est important, étant donné la majorité relative à l’Assemblée. L’usage du 49.3 est limité à un texte par session ordinaire, ainsi qu’au PLF et au PLFSS, comme expliqué plus haut. L’exécutif risque d’en avoir besoin sur un autre projet de loi, comme celui sur les énergies renouvelables peut-être. Faire adopter la réforme des retraites via un PLFRSS « ne brûle pas le joker », explique-t-on. Un détail qui n’a pas échappé à l’exécutif.
A noter que dans l’hypothèse d’un PLFRSS, le gouvernement devrait faire une étude d’impact, qui est rendue publique. Il est aussi tenu de demander l’avis du Conseil d’Etat, qu’il n’est pas obligé de publier.
Les Mesures Phares du PLFRSS 2023
Il contient des dispositions fixant un nouveau cadre juridique concernant les départs à la retraite et ses conséquences sur le marché du travail, parmi lesquelles : le relèvement de l’âge légal du départ à la retraite à 64 ans au lieu de 62 ans, la suppression des principaux régimes spéciaux pour les nouveaux entrants.
Le texte de la commission mixte paritaire, adopté par le Sénat le 16 mars 2023, reprend les principales mesures votées par les sénateurs visant à : favoriser l'emploi des seniors ; adapter les effets de la réforme en fonction de la diversité des carrières et des profils des assurés ; conforter la politique familiale ; soutenir le revenu de publics fragiles ; lutter contre la fraude et conforter le pacte social.
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Avis du Haut Conseil des Finances Publiques
Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement, le 10 janvier 2023, des prévisions macroéconomiques, de la cohérence de l’article liminaire du PLFRSS pour 2023 au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel et de dépenses des administrations publiques, ainsi que du réalisme des prévisions de recettes et de dépenses contenues dans ce projet. Cette saisine a été accompagnée par des réponses aux questionnaires adressés par le Haut Conseil aux administrations compétentes.
Le Haut Conseil note le caractère étroit de la saisine. Il est en mesure d’analyser les conséquences du projet de réforme des retraites sur les finances publiques en 2023. Avec un coût net de l’ordre de 0,4 Md€, elles sont peu importantes. De surcroît, le Haut Conseil relève que l’absence d’adoption du projet de loi de programmation des finances publiques ne lui permet pas de vérifier la cohérence des prévisions de finances publiques des textes financiers avec la loi de programmation.
Le Haut Conseil considère que la prévision de croissance associée au PLFRSS (+1,0 %) reste élevée. Justifiée selon le Gouvernement par la résilience de l’économie française au troisième trimestre 2022 et par l’acquis de croissance pour 2023, elle se situe toujours au-dessus des estimations disponibles. Dans son avis du 26 septembre 2022, le Haut Conseil considérait que le solde public en 2023 pourrait être plus dégradé que prévu par le Gouvernement (5,0 points de PIB). Ce risque, associé notamment à une croissance plus faible, est aujourd’hui contrebalancé par la baisse récente des prix de gros du gaz et de l’électricité.
Le Haut Conseil rappelle que le retour à des niveaux de dette permettant à la France de disposer de marges de manœuvre suffisantes est nécessaire pour faire face à l’avenir à des chocs macroéconomiques ou financiers et aux besoins d’investissement public liés notamment aux enjeux climatiques. La réforme des retraites présentée dans ce PLFRSS ne suffit pas, à elle seule, à atteindre un tel objectif.
Décision du Conseil Constitutionnel
Par sa décision n° 2023-849 DC du 14 avril 2023, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.
Contestation de la Procédure
Les députés et sénateurs requérants critiquaient en particulier le recours à une loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour procéder à une réforme des retraites. Le Conseil juge qu’il ne résulte pas de ces textes, ni au demeurant des travaux préparatoires des dispositions organiques en vigueur, que le recours à un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale serait subordonné à d’autres conditions que celles résultant de ces dispositions.
Suivant cette grille d’analyse, le Conseil constitutionnel juge notamment que, si les dispositions relatives à la réforme des retraites, qui ne relèvent pas du domaine obligatoire des lois de financement de la sécurité sociale, auraient pu figurer dans une loi ordinaire, le choix qui a été fait à l’origine par le Gouvernement de les faire figurer au sein d’une loi de financement rectificative ne méconnaît, en lui-même, aucune exigence constitutionnelle. Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur à cet égard, mais uniquement de s’assurer que ces dispositions se rattachent à l’une des catégories mentionnées à l’article L.O.
Un autre aspect du débat concernant la procédure d’adoption de la loi avait trait à la clarté et à la sincérité des débats parlementaires. Puis, le Conseil constitutionnel a jugé que la circonstance que plusieurs procédures prévues par la Constitution et par les règlements des assemblées aient été utilisées cumulativement pour accélérer l’examen de la loi déférée, n’est pas à elle seule de nature à rendre inconstitutionnel l’ensemble de la procédure législative ayant conduit à l’adoption de cette loi.
Conformité aux Principes Constitutionnels
Il était notamment soutenu par les auteurs de ce recours que ces dispositions compromettaient la politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités et la sécurité matérielle des vieux travailleurs, en méconnaissance du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Selon eux, ces dispositions avaient en outre pour conséquence d’annuler les effets compensatoires des mesures destinées à corriger les inégalités entre les hommes et les femmes et étaient ainsi contraires au troisième alinéa du même préambule.
Par sa décision de ce jour, le Conseil constitutionnel rappelle que, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Suivant sa jurisprudence constante, il juge que l’exigence constitutionnelle résultant des dispositions précitées implique la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des travailleurs retraités.
Il est cependant possible au législateur, pour satisfaire à cette exigence, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées. En particulier, il lui est à tout moment loisible, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. Il ne lui est pas moins loisible d’adopter, pour la réalisation ou la conciliation d’objectifs de nature constitutionnelle, des modalités nouvelles dont il lui appartient d’apprécier l’opportunité.
À cette aune, le Conseil constitutionnel relève que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu assurer l’équilibre financier du système de retraite par répartition et, ainsi, en garantir la pérennité. Il a notamment tenu compte de l’allongement de l’espérance de vie. Au nombre des mesures qu’il a prises figurent le report à soixante-quatre ans de l’âge légal de départ à la retraite tant pour les salariés du secteur privé que pour les agents du secteur public ainsi que l’accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à taux plein.
Le législateur a par ailleurs maintenu ou étendu des possibilités de retraite anticipée au bénéfice des personnes ayant eu des carrières longues, de celles ayant un taux d’incapacité de travail fixé par voie réglementaire ou encore des travailleurs handicapés. Il a en outre maintenu l’âge d’annulation de la décote à soixante-sept ans pour les salariés du secteur privé et institué un âge d’annulation de la décote dans la fonction publique.
Puis, se prononçant sur le grief tiré de la méconnaissance du troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, le Conseil constitutionnel relève que les dispositions contestées n’ont en elles-mêmes ni pour objet ni pour effet de supprimer le bénéfice de la majoration de la durée d’assurance de quatre trimestres attribuée aux femmes assurées sociales au titre de l’incidence sur leur vie professionnelle de la maternité, prévue à l’article L.
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