Lutte contre le financement du terrorisme : Définition et enjeux

La lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LCB-FT) demeure une priorité majeure. La croissance parfois exponentielle des cas et la diversité des moyens mis en œuvre forcent les autorités de tutelle à réagir au plus vite. La réglementation bancaire est poussée de manière agressive au niveau européen avec une succession de directives qui doivent permettre de faire face aux techniques de blanchiment protéiformes et toujours plus sophistiquées. Cela engage les établissements financiers à mettre en place une organisation centrée sur une approche par les risques.

La lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LCB-FT) désigne un ensemble de mesures légales, réglementaires et opérationnelles mises en place au niveau international pour prévenir l’utilisation de capitaux à des fins de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme. Elle impose aux établissements financiers d’instaurer une organisation centrée sur la prévention des risques. En effet, les mesures de LCB-FT visant à prévenir, à détecter et à signaler des transactions suspectes liées au blanchiment d’argent et au financement du terrorisme sont nombreuses.

Comment lutter contre le financement du terrorisme ?

Définitions du terrorisme et du financement du terrorisme

Au sens large, le terrorisme désigne les modes d’action criminels ayant pour but de terroriser une population. Il convient toutefois de noter qu’il existe plusieurs définitions du terrorisme, sans qu’aucune ne fasse nécessairement consensus.

L’ONU, bien qu’elle ait mentionné le terrorisme à plusieurs reprises, n’a pas retenu de définition particulière. L’Union Européenne en revanche, a arrêté la définition suivante : « les infractions terroristes sont des actes commis dans l'un des buts suivants: gravement intimider une population; contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte quelconque; gravement déstabiliser ou détruire les structures politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales fondamentales d'un pays ou d'une organisation internationale ».

En France, le terrorisme est mentionné dans le code pénal, qui y consacre une partie : il s’agit des articles 421-1 à 422-7 (« Titre II : Du terrorisme », Livre IV). Les actes de terrorismes sont intentionnels, ont pour but « de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur » et incluent notamment les atteintes à la vie et à l’intégrité des personnes, les vols, extorsions, destructions, dégradations, les infractions en matière d’armes, le recel, mais aussi les infractions de blanchiment et les délits d’initiés.

En outre, l’article 421-2-2 assimile le financement du terrorisme à un acte de terrorisme : « Constitue également un acte de terrorisme le fait de financer une entreprise terroriste en fournissant, en réunissant ou en gérant des fonds, des valeurs ou des biens quelconques ou en donnant des conseils à cette fin, dans l'intention de voir ces fonds, valeurs ou biens utilisés ou en sachant qu'ils sont destinés à être utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre l'un quelconque des actes de terrorisme prévus au présent chapitre, indépendamment de la survenance éventuelle d'un tel acte ».

Enfin, le FT est mentionné dans le code monétaire et financier, au sein du Titre VI portant sur les obligations relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. L’article L561-2 liste en particulier l’ensemble des personnes assujetties à ces obligations.

Le blanchiment de capitaux désigne le processus consistant à réintroduire dans l’économie légale des produits d’infractions pénales (qui incluent entre autres les activités de criminalité organisée, les abus de biens sociaux ou encore la fraude fiscale).

Conséquences du terrorisme

Les actes terroristes ont évidemment des conséquences directes au-travers des pertes humaines qu’ils peuvent infliger. Ils peuvent également causer des dégâts matériels significatifs. Le terrorisme peut plus largement avoir un impact sur les dimensions économiques, sociales et politiques des territoires qui y sont exposés.

Depuis le début des années 2000, l’Université du Maryland tient la Global Terrorism Database (GTD), base de donnée référence s’agissant du recensement des actes terroristes. La GTD comptabilise plus de 200 000 attaques terroristes survenues dans le monde depuis 1970.

En France, au moins 264 personnes sont mortes en raison d’attaques terroristes entre 2015 et 2023.

État de la menace terroriste

L’exposition de la France au risque terroriste s’est significativement accrue au milieu des années 2010 en raison du risque de terrorisme islamiste. Au sein de l’UE, l’agence Europol publie par ailleurs chaque année un rapport sur la situation et les tendances du terrorisme en Europe.

Acteurs impliqués dans la lutte contre le financement du terrorisme

Outre les assujettis aux obligations de lutte contre le financement du terrorisme, plusieurs acteurs institutionnels et services répressifs sont impliqués, en France, dans la lutte contre le FT, notamment la cellule de renseignement financier Tracfin et les différents services de renseignement. C’est la DGSI qui assure en France le rôle de chef de file dans la lutte contre le FT.

Au niveau judiciaire, une instance dédiée a été créée en 2019 : le Parquet National Antiterroriste (PNAT).

Par ailleurs, la Direction Générale du Trésor (DGT) tient le registre national des gels, qui recense la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives - dont une part notable est justifiée par des liens avec des actions ou des organisations terroristes. La DGT, dans sa fonction de coordinatrice de l’application des mesures de gel, constitue donc un acteur clé du dispositif de lutte contre le FT. Les mesures de gel peuvent être décidées au dispositif national, européen ou international via l’ONU - cela est particulièrement le cas pour le sujet du terrorisme.

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Enfin, il est à noter que l’Union Européenne dispose d’un coordinateur pour la lutte contre le terrorisme, chargé de piloter la stratégie de lutte contre le terrorisme et contre le financement du terrorisme au sein de l’UE. L’actuel coordinateur, le finlandais Ilkka Salmi, a été nommé en octobre 2021, pour cinq ans.

La DG Trésor siège et représente la délégation française au sein du Groupe d’action financière (GAFI), organisation intergouvernementale créée en 1989 qui compte 40 membres. Le GAFI est l’enceinte au sein de laquelle les principaux standards internationaux (appelés « recommandations ») en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et contre le financement du terrorisme sont élaborés de façon partenariale. Cette enceinte permet un échange de bonnes pratiques entre les différents pays membres.

La France a été évaluée par le GAFI entre 2020 et 2022. Cette évaluation a d'abord compris un examen sur pièces de la conformité technique et de l'effectivité du dispositif français de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Cet examen s’est suivi d'une visite sur place des évaluateurs du GAFI à l'été 2021. Enfin, le projet d'évaluation mutuelle a fait l'objet d'une discussion en séance plénière du GAFI en février 2022, après quoi il a été adopté et publié en mai 2022.

Le sixième paquet européen anti-blanchiment a été adopté en mai 2024, à la suite de négociations pilotées par la DG Trésor. La DG Trésor pilote les travaux de transposition de ces textes au niveau national.

La DG Trésor coordonne l’action des différentes autorités de supervision et de contrôle des entités assujetties à la lutte contre le blanchiment de capitaux. La DG Trésor pilote également la lutte contre le blanchiment des capitaux et propose à cette fin des améliorations du dispositif national. Ces deux rôles s’exercent notamment au niveau du Conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (COLB), créé en 2010, qui réunit les services de l’État et les autorités de contrôle.

Le COLB assure une concertation efficace avec les professions assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et du financement du terrorisme. Le COLB placé sous la présidence de Didier Banquy est également chargé de coordonner l'élaboration de l'analyse nationale des risques de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme, qui répond à la recommandation n°1 du GAFI et à l'article 7 de la 4e directive anti-blanchiment. Il permet, grâce à sa composition, d'aboutir à une évaluation globale des risques auxquels est confrontée la France.

Le terrorisme désigne les actes criminels violents commis afin d’intimider une population à des fins politiques ou idéologiques. Les actes terroristes et les organisations qui les commettent, les préparent ou les facilitent nécessitent des financements de volume et de nature diverses. La lutte contre le financement du terrorisme constitue donc un enjeu sécuritaire important pour les États.

La lutte contre le financement du terrorisme (LFT) constitue par ailleurs une obligation pour les établissements assujettis, dont les établissements financiers, dont les produits et services peuvent être utilisés pour financer des actes criminels.

Méthodes de financement du terrorisme

Le FT passe par plusieurs étapes intermédiaires : collecte de fonds ou de matériels, stockage, acheminement de ces ressources, transformation ou utilisation.

Ces différentes étapes peuvent impliquer des mécanismes habituels - utilisation du système bancaire classique pour réaliser des virements vers l’étranger, des souscriptions de crédits, accéder à différents moyens de paiement, etc., ou recourir à des méthodes non-conventionnelles, tels que les trafics, fraudes, escroqueries, détournements de fonds (notamment via l’utilisation de sociétés écrans ou d’associations situées à l’étranger), recours aux cryptoactifs, à l’hawala, etc.

Plus largement, il faut garder en tête que le FT peut aussi bien reposer sur une organisation complexe et sophistiquée, pilotée depuis l’étranger par une organisation structurée, que sur un autofinancement local et désorganisé. Les attentats islamistes survenus en France en 2015 et 2016 ont souligné la menace portée par l’autofinancement d’un terrorisme dit « low cost ».

L'Hawala

L’hawala (“virement” en langue arabe) est un système traditionnel millénaire de paiement et de transfert de fonds. Il serait originaire du sous-continent indien, et se serait progressivement développé dans la péninsule arabique puis dans le monde musulman. L’hawala permet la circulation d’argent au sein d’un réseau d’agents, les hawaladars, reliés entre eux de manière non-bancarisée et non-informatisée, qui procèdent à des méthodes de compensation pour limiter la circulation effective des sommes confiées.

Si, dans l’extrême majorité, l’hawala - ou plutôt les différents systèmes d’hawala - sont utilisés à des fins légitimes, ils échappent par nature aux mécanismes de contrôles des flux, et ont pu être suspectés de contribuer au FT et au blanchiment, en particulier à la suite des attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis.

Cryptoactifs

De par leur caractère technique favorisant l’anonymat (ou à minima le pseudonymat) et de l’existence d’outils permettant d’accroître l’opacité des opérations (comme les tumblers), les cryptoactifs sont souvent suspectés de contribuer au financement d’activités criminelles.

S’il est difficile d’attester de la réalité effective de cette utilisation au regard du volume de cryptoactifs échangés et du caractère encore assez nouveau de ces moyens de paiement, certains travaux récemment publiés (notamment les travaux de la société d’analyse spécialisée TRL Labs, en anglais) semblent confirmer l’utilisation, marginale, de cryptoactifs à des fins de FT, voire pour financer la prolifération d’armes de destructions massives. Un cas type de financement du terrorisme par les cryptoactifs a par ailleurs été présenté par Tracfin dans son rapport “LCB-FT: état de la menace”. Enfin, il apparaît avéré que les mouvements terroristes palestiniens ont financé une partie de leur action armée récente par des cryptoactifs.

Signaux faibles

En matière de lutte contre le terrorisme, les signaux faibles désignent l’ensemble des comportements, économiques ou non, qui peuvent témoigner d’un risque de radicalisation ou de menace terroriste. Les dispositifs de surveillance des opérations peuvent conduire à identifier un certain nombre de comportements à risque, tels que des virements vers des zones de guerre ou vers des personnes listées, des achats et retraits rapide de crédits à la consommation, etc.

Mais les dispositifs informatisés et le recours à l’intelligence artificielle peuvent également permettre l’identification de comportements non économiques qui, pris dans une dimension cumulative, peuvent souligner un risque : on peut par exemple citer les changements récurrents de coordonnées, les connexions aux applicatifs depuis des pays à risque, les achats de produits fortement connotés, etc. Pour les entreprises assujettis à la règlementation LCB-FT, ces l’identification des ces comportements doit pouvoir conduire à l’envoi d’une déclaration suspecte à la cellule de renseignement financier.

Le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme sont des activités illicites et représentent, en outre, des menaces pour la stabilité économique et financière. La lutte contre ces pratiques constitue donc une priorité en matière de supervision des organismes financiers.

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