Lutte contre la Fraude aux Finances Publiques : Définition et Enjeux

La fraude fiscale représente un défi majeur pour les finances publiques. Cet article examine la définition de la fraude fiscale, les méthodes utilisées pour l'estimer, et les mécanismes mis en place pour la combattre.

Carte des taux d'imposition mondiaux

Définition de la Fraude Fiscale

La fraude fiscale est définie comme une action délibérée et illégale d’un contribuable conduisant à réduire le montant des impôts qu’il verse au trésor public, notamment en ne déclarant pas ou en sous-évaluant ses revenus, ses activités économiques ou des éléments de son patrimoine.

Mesurer la Fraude Fiscale : Un Défi Complexe

La fraude fiscale est par nature dissimulée et donc difficilement mesurable. Dans la lutte contre la fraude fiscale, le chiffrage constitue un enjeu décisif.

Méthodes d'Estimation

Il existe principalement deux familles méthodologiques pour estimer la fraude fiscale :

Écarts Statistiques : Estimation à partir des écarts entre des données statistiques et les recettes fiscales ou entre plusieurs statistiques. Par exemple, la fraude à la TVA est souvent estimée en rapprochant les recettes encaissées par l’État et les recettes théoriques résultant de l’application des taux de TVA à son assiette mesurée par les comptes nationaux (consommation et investissement en logement des ménages pour l’essentiel).
Résultats des Contrôles Fiscaux : Estimation à partir des résultats des contrôles fiscaux. Ceux-ci ne peuvent pas être simplement extrapolés à toute la population des contribuables car ils ne sont pas programmés au hasard et il faut donc recourir à des méthodes statistiques permettant de corriger ce biais.

Il est en outre supposé que les contrôles fiscaux permettent d'identifier très précisément le montant des impôts éludés. Or les contrôleurs ne repèrent pas toutes les irrégularités et l’administration a parfois elle-même une interprétation erronée des règles applicables, comme le montrent ensuite les décisions de justice.

L'Écart Fiscal (Tax Gap)

Les spécialistes se réfèrent volontiers à la notion d’écart fiscal (Tax Gap). Ce concept utilisé par les économistes désigne la différence entre ce qui devrait être recouvré si la loi fiscale avait été parfaitement respectée et ce qui a été effectivement recouvré. L’écart fiscal va au-delà des seules irrégularités puisqu’il concerne aussi les sommes non recouvrées du fait de l’insolvabilité d’un contribuable ou des remises gracieuses qui lui auraient été accordées.

Dans les faits, des chiffres extrêmement variés continuent de circuler, dans une fourchette extrêmement large allant de 2 milliards à 80 milliards d’euros. Ils renvoient en outre à des périmètres d’études extrêmement variables, certains organismes, comme le Syndicat solidaires finances publiques prenant en compte l’ensemble des prélèvements obligatoires tandis que d’autres comme l’OCDE, pour qui, les États perdent entre 86 et 207 milliards d’euros par an, se limitent à l’étude de l’impôt sur les sociétés.

Rappelons que la notion de Tax Gap fait l’objet d’évaluations publiques dans de nombreux pays. Dans ces travaux d’estimation, les États-Unis ont été précurseurs, dès les années 1980. Depuis, de nombreux autres pays se sont engagés dans cette voie : le Royaume-Uni au début des années 2000, suivi par les pays scandinaves, l’Italie, le Canada. L’écart fiscal est ainsi estimé à 16,6 % de recettes totales aux États-Unis, 15 % en Italie, 5,6 % au Royaume-Uni et 4,5 % en Estonie.

Conseil de l’évaluation des fraudes

Afin de mieux chiffrer les fraudes fiscales et sociales un Conseil de l’évaluation des fraudes sera mis en place, a annoncé Gabriel Attal. Ce Conseil de l’évaluation des fraudes, présidé par le ministre délégué chargé des Comptes publics, rassemblera les administrations compétentes, des personnalités qualifiées, des experts indépendants et des parlementaires afin de s’assurer de la fiabilité des estimations produites. Dès 2025, la fraude fiscale évitée sera évaluée par la DGFiP et un objectif annuel proposé au Parlement.

Mécanismes de Contrôle Fiscal en France

Les contrôles fiscaux sont très rarement engagés au hasard et font l’objet d’une programmation préalable, en général par des services différents des services de contrôle et spécialisés dans la recherche des contribuables présentant des risques. Cette programmation repose sur les informations transmises par les contribuables avec leurs déclarations, des informations fournies par d’autres administrations ou de nature publique.

Les contrôles fiscaux sont réalisés, pour le plus grand nombre, dans les « directions départementales des finances publiques ». Si les contrôles externes sont confiés à des « brigades de vérification » affectées à cette fonction, les contrôles sur pièces peuvent être assurés par les services de gestion de l’impôt, les « services des impôts des particuliers et des entreprises », pour les plus simples, ou par des « pôles » spécialisés, pour les plus complexes.

La DGFIP emploie environ 10 000 agents pour réaliser les contrôles fiscaux, internes et externes, dont près de 4 000 vérificateurs. Outre les documents transmis par les contribuables, dans le cadre de leurs obligations déclaratives ou à la demande des services, l’administration fiscale dispose d’un « droit de communication » étendu à de nombreuses informations détenues par des tiers, notamment dans le cadre d’un contrôle externe.

Sauf procédures exceptionnelles et soumises au contrôle du juge, comme le « droit de visite », les services fiscaux n’ont pas de pouvoirs coercitifs comme ceux de la police judiciaire et s’appuient surtout sur des déclarations et des documents comptables librement transmis ou publics.

Types de Contrôles

Les contrôles fiscaux peuvent prendre plusieurs formes :

Contrôles sur pièces : Ils s’appuient alors sur les déclarations du contribuable, les informations publiques et des informations ponctuelles obtenues de tierces personnes comme les établissements financiers. Chaque année, sont réalisés plus de 700 000 contrôles sur pièces relatifs à l’impôt sur le revenu, plus de 70 000 relatifs aux impôts sur le patrimoine, plus de 100 000 relatifs aux impôts des professionnels et plus de 120 000 relatifs aux remboursements de TVA.
Contrôles fiscaux externes : Ils peuvent être des « vérifications de comptabilité », générales sur tous les impôts ou ponctuelles, pour les entreprises (29 000 en 2023) et des « examens de situation fiscale personnelle » pour les ménages (2 100 en 2023). Ces contrôles, qui portent sur l’ensemble des revenus et du patrimoine, sont strictement codifiés, de sorte à protéger les droits du contribuable qui en est obligatoirement informé, et les services fiscaux peuvent se faire communiquer beaucoup d’informations dans ce cadre.

Programmation du contrôle fiscal

En matière de contrôle fiscal, le nombre de contrôles fiscaux des particuliers augmentera de 25 % d’ici 2027 et cet effort portera sur les plus gros patrimoines, a précisé Gabriel Attal. Priorité sera donnée aux contrôles des plus grands groupes. Les cent plus grandes capitalisations boursières devraient désormais faire l’objet d’un contrôle fiscal tous les deux ans.

Bercy s’appuie sur le développement du datamining pour accroître sa capacité à détecter la fraude grâce au recours à l’intelligence artificielle. Rattachée depuis le 1er septembre 2016 au bureau de la programmation et des affaires internationales du service du contrôle fiscal, la mission requêtes et valorisation met en œuvre des méthodes innovantes de recherche de la fraude fondées sur l’analyse prédictive et la détermination d’indicateurs statistiques.

Bercy se donne comme objectif de porter le recours au datamining pour la programmation des contrôles fiscaux des particuliers au même niveau que pour les entreprises, soit 50 % de la programmation des contrôles et 100 000 dossiers de personnes physiques traités d’ici 2027.

Coopération et Coordination

La DGFIP coopère avec la DDGDI, notamment parce qu’elle prélève la TVA sur les importations en provenance de pays non européens, et avec les organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales, les irrégularités commises par les entreprises concernant souvent à la fois les impôts et les cotisations sociales.

La « délégation nationale à la lutte contre la fraude », fiscale et sociale, avait une mission générale de coordination, mais elle était surtout active dans le domaine de la lutte contre les fraudes sociales.

De nouvelles passerelles entre services de l’État seront par ailleurs ouvertes pour décloisonner les données utiles à la lutte contre les fraudes. D’ici la fin de l’année 2023, des protocoles de coopération d’un nouveau genre seront conclus entre la douane et la DGFiP, d’une part, et la DGFiP et l’URSSAF Caisse nationale, d’autre part.

Évolution de la Lutte Contre la Fraude

La crise financière de 2008-2009 et l’augmentation de l’endettement public qui a suivi ont donné un nouvel élan à la lutte contre la fraude fiscale dans la plupart des pays développés et émergents. La coopération internationale entre les services fiscaux a ensuite largement progressé dans les cadres du G20, de l’OCDE et de l’Union européenne. Les échanges automatiques d’information sont de plus en plus nombreux, avec de plus en plus de pays.

Au printemps dernier, Gabriel Attal, alors ministre délégué chargé des Comptes publics auprès du ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, a dévoilé les nouvelles orientations à venir pour la lutte contre la fraude fiscale.

Comprendre la fraude fiscale de HSBC en 3 min

Résultats et Tendances

Le montant des droits et pénalités notifiés était relativement stable, entre 15 et 17 Md€, dans la deuxième moitié des années 2 000. Il est passé à 18 Md€ en 2012 et 2013 puis à 19,3 Md€ en 2014 et 21,2 Md€ en 2015. Ces résultats portent sur les notifications de redressements et les montants réellement encaissés sont inférieurs.

Les nouvelles séries font apparaitre une relative stabilité, aux environs de 12 Md€, des montants mis en recouvrement dans les années 2016 à 2019 puis une baisse en 2020 (8,2 Md€), le contexte sanitaire ayant conduit à un ralentissement des contrôles, et un net rattrapage en 2021 (13,4 Md€), 2022 (14,6 Md€), 2023 (15,2 Md€) et 2024 (16,7 Md€).

Les montants encaissés se sont situés entre 7,8 et 9,6 Md€ dans les années 2014 à 2018, ont connu un pic en 2019 (11,0 Md€) avant une baisse en 2020 (7,8 Md€) et un rattrapage en 2021 (10,7 Md€).

Au cours des 15 dernières années, l’État a perdu d’importants contentieux de masse devant les tribunaux qui l’ont obligé à rembourser des montants très importants qu’il avait encaissés (parfois plusieurs milliards d’euros).

Sur la période 2017-2021, en cinq ans, 9 Md€ ont été encaissés en moyenne chaque année suite à un contrôle fiscal, soit 45 Md€ encaissés au total sur le premier quinquennat. Les droits notifiés par la Direction générale des finances publiques (DGFiP) s’élevaient à un montant historique de 14,6 Md€ en 2022.

Tableau des Montants Recouvrés

Année	Montants Mis en Recouvrement (Md€)	Montants Encaissés (Md€)
2016-2019	~12	N/A
2020	8.2	7.8
2021	13.4	10.7
2022	14.6	N/A
2023	15.2	N/A
2024	16.7	N/A

Nouvelles Orientations et Mesures

Le nouveau plan anti-fraude fiscale de Bercy prévoit de muscler le contrôle fiscal et d’intensifier la réponse pénale.

Droit à l'erreur

La dynamique du droit à l’erreur commencée par la loi n° 2018-727 pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC) sera prolongée et renforcée. Une personne de bonne foi ne peut pas faire l’objet d’une sanction si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l’administration dans le délai indiqué par celle-ci.

Le législateur prévoit une réduction de 50 % des intérêts de retard en cas de dépôt spontané par le contribuable de bonne foi d’une déclaration rectificative. Et les particuliers disposent d’une réduction de 30 % des intérêts de retard en cas de régularisation en cours de contrôle, comme c’est le cas pour les professionnels.

Bercy prévoit en outre de mettre en place un mécanisme de remise de pénalité automatique pour la première erreur.

Pour que l’indemnisation des erreurs aille dans les deux sens, des intérêts moratoires seront systématiquement payés aux contribuables à chaque fois qu’une erreur est commise, même sans réclamation, en fonction du retard pour restituer l’indu.

Afin de faciliter les démarches de régularisation spontanée, Bercy a mis en place un service de mise en conformité des entreprises (SMEC) ainsi qu’un mécanisme de partenariat fiscal à destination des entreprises qui leur permet de bénéficier d’un accompagnement personnalisé leur permettant de sécuriser leurs positions fiscales en amont de tout contrôle.

Renforcement de la Réponse Pénale

Pour les fraudes fiscales les plus graves, le gouvernement prévoit un durcissement inédit de la réponse pénale. Il souhaite tout d’abord la création d’une peine complémentaire de travaux d’intérêt général (TIG) qui puisse être prononcée à l’encontre des personnes reconnues coupables de fraude fiscale, même sans peine de prison.

Un délit spécifique d’incitation à la fraude fiscale sera créé pour punir la mise à disposition de schémas de fraude, visant la mise à disposition en ligne, sur internet et les réseaux sociaux, de véritables « kits de fraude » et sanctionnant les personnes qui commercialisent des outils juridiques et financiers destinés à dissimuler des revenus ou patrimoine.

Enfin, la création d’une sanction d’indignité fiscale, qui priverait temporairement les personnes condamnées pour manquements graves à leurs obligations fiscales, du droit de percevoir des réductions d’impôt et crédits d’impôt est à l’étude.

Moyens Accrus

Pour parvenir à ses fins, le gouvernement prévoit d’augmenter les effectifs du contrôle fiscal et de la lutte contre la fraude fiscale de 15 % d’ici la fin du quinquennat, ce qui correspond à environ 1 500 emplois. Les effectifs de la police fiscale seront, quant à eux, doublés dès 2025, soit 40 emplois supplémentaires.

Et un plan d’investissement ambitieux de 100 M€ dans les moyens du renseignement économique et financier fera de la lutte contre la fraude une priorité opérationnelle de l’action de la communauté du renseignement.

Le gouvernement entend notamment créer une nouvelle cellule de renseignement fiscal, hébergée au sein de la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et constituée d’agents expérimentés. Cette cellule mobilisera les techniques de renseignement prévues par le Code de sécurité intérieure pour la recherche et la prévention des fraudes fiscales les plus complexes et les plus graves.

La judiciarisation des fraudes sera renforcée en étendant le modèle de la police fiscale à toutes les fraudes aux finances publiques du haut du spectre autour de la transformation du service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF) en Office National Anti-Fraude (ONAF). L’ONAF développera de nouveaux moyens d’action : il pourra s’autosaisir dans certains domaines comme n’importe quel service de police judiciaire et des enquêtes mixtes avec les services d’enquête administratifs seront développées.

Enfin, pour combattre l’opacité financière, la France prendra la tête d’une initiative internationale en faveur de la transparence fiscale. Il s’agit de commencer immédiatement des travaux pour partager plus rapidement et de façon plus efficace les informations utiles entre États.

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