Nomenclature budgétaire et comptable des finances publiques

Les écritures comptables sont retracées dans des comptes ; la liste de ces comptes figure dans une nomenclature, mise à jour chaque année en fonction de l’évolution des besoins et de la réglementation. La comptabilité est toujours tenue par nature ; le budget en revanche peut être présenté et voté par nature, mais aussi par fonction.

Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (art. 56) impose aux collectivités publiques le respect du plan comptable du secteur privé : « les règles de comptabilité générale applicables aux collectivités territoriales ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu'en raison des spécificités de l'action de ces personnes morales ». Différents plans de comptes s’appliquent aux collectivités locales afin de répondre aux besoins spécifiques de chaque catégorie de service public (service administratif, service public industriel et commercial…). Ils commencent tous par la lettre M, du nom de l’ancienne sous-direction du ministère de l’Économie et des Finances en charge du suivi des collectivités locales.

Évolution et référentiels

Évolution majeure, le référentiel budgétaire et comptable M57, instruction budgétaire et comptable la plus récente, a remplacé - tout en conservant certains principes budgétaires qui leur étaient propres - les instructions budgétaires et comptables M14, M52 et M71.

La « comptabilité budgétaire » de l’Etat est l’une de ses trois comptabilités, les deux autres étant la « comptabilité générale » et la comptabilité nationale[1]. Les « lois de finances » initiales et rectificatives sont présentées et votées en suivant l’organisation des comptes, les nomenclatures et les principes de la comptabilité budgétaire, tels que définis par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (la « LOLF »).

Organisation des comptes et notions clés

Cette fiche présente l’organisation générale des comptes en comptabilité budgétaire, les nomenclatures des dépenses, les notions de « crédits de paiement et d’autorisations d’engagement » ainsi que les « grands principes budgétaires ».

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Les « recettes fiscales » sont « brutes » lorsque les « remboursements » et « dégrèvements » d’impôts n’en sont pas déduits. Les remboursements ont généralement un caractère automatique, par exemple parce que les acomptes versés ont été supérieurs à l’impôt finalement dû ou parce que la TVA déductible est supérieure au montant de la TVA due. Les dégrèvements résultent en général de décisions prises par l’administration fiscale ayant pour effet de diminuer l’impôt dû, à son initiative ou sur réclamation du contribuable. Il peut s’agir de dégrèvements accordés par l’Etat au titre d’impôts locaux.

Les « fonds de concours » permettent d’isoler les ressources versées volontairement à l’Etat par des tiers en vue de contribuer au financement d’actions particulières (la construction d’une route par exemple), ainsi que les dépenses financées par ces ressources. Faute d’un suivi comptable adéquat, ces dépenses sont enregistrées pour un montant égal à celui des recettes. Les « prélèvements sur recettes » sont constitués des versements de l’Etat au profit de l’Union européenne (pour financer le budget communautaire) et de certains versements aux collectivités locales, comme la dotation globale de fonctionnement. Ils sont comptabilisés en déduction des « recettes brutes » pour former les « recettes nettes » du budget général alors qu’il s’agit économiquement de dépenses.

Les « dépenses brutes » du budget général incluent les remboursements et dégrèvements, alors que certains remboursements, correspondant par exemple à des acomptes supérieurs à l’impôt dû, relèvent de la mécanique de paiement de l’impôt et ont peu de rapport avec des dépenses.

les « comptes d’affectation spéciale », les plus nombreux, qui retracent, selon la LOLF « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». En pratique, un compte d’affectation spéciale (CAS) est ouvert quand le Gouvernement et le Parlement souhaitent affecter des ressources à des dépenses ayant plus ou moins de relations avec ces ressources. Cette affectation est légitime dans certains cas, comme celui du CAS des pensions qui permet de décrire comptablement le fonctionnement du régime de retraite des fonctionnaires et ouvriers de l’Etat. Elle est discutable quand il s’agit surtout de sanctuariser des dépenses en leur affectant des ressources pérennes, comme pour le CAS développement agricole et rural, ou d’échapper aux contraintes liées au respect des normes de dépenses, comme ce fut le cas jusqu’à 2015 pour l’affectation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien à des dépenses militaires.

Programmes, missions et engagements

Selon les termes de la LOLF, un « programme » regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une « action » ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des « objectifs » précis. Dans les lois de finances initiales et rectificatives, les crédits par programme ne comprennent pas les dépenses des fonds de concours qui ne sont présentées que globalement dans le tableau d’équilibre de ces lois de finances.

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Une « mission » comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Une mission peut relever d’un ou plusieurs ministères. Un « engagement » est un acte juridique par lequel est créée ou constatée une obligation dont il résultera un paiement, par exemple la signature d’un marché. Les autorisations d'engagement (AE) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées au cours de l’année budgétaire.

Si les crédits sont « limitatifs », ce qui est le cas pour la plupart d’entre eux, les crédits de paiement (CP) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés pendant l’année en cours ou les années précédentes. L’Etat tient une double comptabilité budgétaire des dépenses, en AE et en CP. La plus importante est la comptabilité en CP.

Le solde budgétaire est la différence entre les recettes budgétaires et les dépenses budgétaires, celles-ci correspondant à la consommation de crédits de paiement. En application du « principe d’annualité », le budget est voté pour une année. Il autorise la perception des impôts et le paiement des dépenses dans la limite des crédits prévus pour cette année.

La comptabilité budgétaire est en effet une « comptabilité de caisse ». Autrefois, une « période complémentaire » de plusieurs semaines permettait de considérer des paiements ou des encaissements effectués au début de l’année N+1 comme des dépenses ou des recettes de l’exercice N. Toutefois, les crédits non consommés en fin d’année N peuvent, dans certaines limites fixées par la LOLF, faire l’objet de « reports » sur les crédits du même programme pour l’exercice N+1, c’est-à-dire venir majorer les crédits de ce programme votés dans la loi de finances initiale pour N+1 et être ainsi consommés en N+1.

Toutefois, certains « fonds », souvent gérés par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l’Etat, ont une comptabilité autonome et leurs recettes et dépenses ne figurent pas dans le budget de l’Etat alors que celui-ci les contrôle totalement (par exemple, le fonds national d’aide au logement ou certains fonds destinés à enregistrer les opérations liées aux « investissements d’avenir »).

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Appliqué aux lois de finances initiale et rectificative, le « principe de sincérité » implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations fournies dans ces lois et les rapports annexés. Pour ce qui concerne les lois de règlement, la LOLF prévoit que « les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

Ressources et dépenses par nature, par fonction et par programme

La nomenclature budgétaire et comptable s’articule autour des ressources et des dépenses, qui peuvent être présentées par nature ou par fonction, selon le niveau de détail recherché et la nature de l’action publique poursuivie. Le plan comptable public assure la traçabilité des opérations et la lisibilité des postes budgétaires pour le suivi de l’exécution financière et du respect des objectifs fixés par les lois de finances.

Les « objectifs » associés aux ministères et les activités couvertes par les missions et programmes permettent d’analyser l’efficacité des dépenses publiques et les résultats des politiques publiques, tout en garantissant une transparence nécessaire vis-à-vis des parlementaires et du public.

Cas pratique et applications

1. Identifier les principaux niveaux de la nomenclature: nature, fonction, programme, mission, AE et CP.
2. Comprendre le traitement des recettes nettes et des dépenses brutes dans le cadre de la comptabilité budgétaire.
3. Analyser le rôle des fonds de concours et des CAS dans le financement conditionnel des dépenses publiques.
4. Expliquer le mécanisme des reports de crédits et les limites fixées par la LOLF pour l’exercice N+1.

La présente fiche permet d’appréhender les fondements de l’organisation générale des comptes en comptabilité budgétaire, les principes qui guident l’élaboration et l’exécution du budget de l’Etat, ainsi que les éléments clés de la logique budgétaire et comptable publique.

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