Partenariat en Finances Locales : Définition et Enjeux
La Constitution de 1958, dans son article 72-2, pose plusieurs règles destinées à garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales vis-à-vis de l'État. Toutefois, l'examen attentif des modalités d'organisation et de mise en œuvre de ces règles constitutionnelles révèle que leur application est limitée, voire en grande partie neutralisée et non effective. Il en va de même de l'article 72 alinéa 5 de la Constitution dont l'objet est de garantir cette autonomie financière des collectivités territoriales vis-à-vis d'elles-mêmes, en interdisant toute tutelle financière d'une collectivité territoriale sur une autre.
La Constitution de 1958 comporte peu de dispositions propres aux finances locales, et la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances n'a pas apporté de précisions, dans la mesure où elle ne s'applique pas aux collectivités territoriales, mais seulement à l'État.
L'objet de ces règles est de garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales vis-à-vis des autres collectivités publiques. Mais le terme « autonomie » n'est pas utilisé par la Constitution elle-même. En effet, il ne figure pas dans la loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation de la République, qui a organisé cette garantie en ajoutant un article 72-2 à la Constitution, ce qui ne saurait surprendre s'agissant d'un terme inapproprié dans le cadre d'un État unitaire seulement décentralisé.
Seule la loi organique no 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, qui a précisé le contenu de l'article 72-2, reprend ce terme, mais uniquement dans son intitulé, comme pour assurer un effet d'annonce. Ces dispositions figurent d'ailleurs, dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT), aux articles L.O. 1114-1 à L.O.
Quoi qu'il en soit, cette volonté du pouvoir central de laisser plus de libertés aux collectivités territoriales en matière financière, constitutionnalisée lors de la deuxième vague de décentralisation des années 2002-2004, s'explique par le fait que la marge de manœuvre financière de ces collectivités s'était considérablement dégradée depuis les lois Defferre de 1982.
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En effet, en vingt ans, les collectivités territoriales avaient perdu beaucoup d'autonomie en raison des transferts de compétences, qui ne se sont pas toujours accompagnés de ressources financières équivalentes. Cette dégradation progressive de la marge de manœuvre financière des collectivités territoriales est venue s'ajouter aux diverses contraintes que les lois et règlements imposent déjà à ces collectivités.
Ainsi, les principes budgétaires applicables en matière de finances publiques, principes d'unité, d'universalité, de spécialité, d'annualité, d'équilibre et de sincérité budgétaire, constituent un cadre bien plus contraignant pour ces collectivités. Tel est le cas, en particulier, de l'équilibre budgétaire qui, contrairement à l'État, doit être absolument respecté, sous peine de saisine de la chambre régionale des comptes et de substitution du préfet à leurs organes délibérants.
Il convient également de souligner que l'élaboration des budgets locaux est aussi soumise à des contraintes législatives qui imposent aux collectivités territoriales des dépenses obligatoires, et qui ne leur accordent le droit de prélever que certaines recettes limitativement énumérées, selon certaines règles fiscales préétablies.
Face à cette multitude de contraintes, il était nécessaire de garantir, sur le plan constitutionnel, l'autonomie financière des collectivités territoriales, ou tout au moins de garantir à ces dernières une certaine marge de manœuvre financière. Pour assurer cette garantie vis-à-vis de l'État, la Constitution pose, dans son article 72-2, plusieurs règles protectrices des libertés locales dans le domaine financier.
Les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales sont fondées sur l'article 72-2 de la Constitution, sachant que la répartition précise des charges financières entre l'État et ces collectivités est déterminée par la loi, après consultation éventuelle du Comité des finances locales.
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Les Dispositions Constitutionnelles et l'Autonomie Financière
L'article 72-2 alinéa 1er de la Constitution prévoit que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». Il faut, d'entrée, relever que ce pouvoir de libre disposition n'est en aucun cas un pouvoir de libre détermination, par les collectivités territoriales, de leurs ressources financières, pouvoir qui relève de la compétence exclusive du législateur.
En particulier, l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des ressources fiscales de ces collectivités, puisqu'il prévoit que la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, donc des impôts locaux.
Concrètement, un maire qui voudrait optimiser les ressources financières de sa collectivité en faisant adopter, par délibération du conseil municipal, une nouvelle recette fiscale non énumérée par les dispositions des articles L. 2331-1, L. 2331-3 et L. 2331-5 CGCT, verrait cette délibération annulée pour illégalité.
En réalité, le pouvoir de libre disposition, par les collectivités territoriales, de leurs ressources financières, reconnu par la Constitution, se réduit à un pouvoir de libre utilisation par celles-ci de leurs ressources. Mais encore faut-il nuancer cette affirmation.
En effet, contrairement au principe de l'universalité budgétaire qui veut qu'aucune recette particulière ne soit affectée à une dépense particulière, de très nombreuses ressources des collectivités territoriales donnent lieu à une affectation précise, déterminée par les textes, qui ne laisse aucune liberté aux autorités locales. Cette rigidité vise à faire en sorte que les produits financiers perçus soient exclusivement affectés à certaines dépenses, et non utilisables discrétionnairement.
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Outre l'affectation globale, déterminée par les textes, de certaines recettes uniquement aux dépenses de fonctionnement, et d'autres recettes aux dépenses d'investissement, les exemples de ressources spécialement affectées sont nombreux : taxe ou redevance d'enlèvement des ordures ménagères, taxe de séjour, versement destiné aux transports en commun, taxe pour la gestion des eaux pluviales, redevance de consommation d'eau, redevance d'assainissement, contribution spéciale imposée en cas de dégradation de la voirie, taxe d'aménagement, participation pour l'assainissement collectif, participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels, produits des emprunts, fonds de concours, etc.
L'article 72-2 alinéa 2 de la Constitution dispose que « les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. Cette disposition semble a priori intéressante, au point de vue de l'autonomie, dans la mesure où il s'agit, pour l'État, de partager avec les collectivités territoriales le produit de ses propres impôts, dans le but d'assurer à celles-ci un niveau de recettes suffisant pour l'exercice de leurs compétences. Mais cette affirmation mérite toutefois d'être vérifiée.
En effet, ce dispositif ne renforce en rien l'autonomie financière des collectivités territoriales, si ce partage d'impôts d'État ne s'accompagne pas de la possibilité de faire varier la base imposable ou le taux. Il équivaut alors à un simple reversement, identique au versement d'une dotation budgétaire.
Le dispositif ne devient efficace, au point de vue de l'autonomie, que si la collectivité territoriale est effectivement autorisée à accorder des abattements et des exonérations, à faire varier le taux de l'impôt considéré. Mais seule la loi en décide ainsi, et la pratique de ce dispositif montre que, jusqu'à présent, le législateur s'est limité à ne laisser aux collectivités bénéficiaires qu'une possibilité très marginale de modifier les taux de ces impôts.
Il faut préciser, par ailleurs, que cette innovation, qui existe dans de nombreux pays européens, ne pourra en aucun cas concerner la TVA, puisque le droit de l'Union européenne impose des taux uniques par pays. Il ne pourra donc jamais y avoir une « départementalisation » ou une « régionalisation » de la TVA. Or celle-ci représente, à elle seule, près de la moitié de l'ensemble des recettes fiscales et non fiscales de l'État.
L'article 72-2 alinéa 3 de la Constitution dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». Ici aussi, la règle semble a priori être une garantie pour l'autonomie financière des collectivités territoriales.
En réalité, l'article L.O. 1114-1 CGCT, issu de la loi organique no 2004-758 du 29 juillet 2004, prévoit que, pour l'application de cette règle, les collectivités territoriales sont classées en trois catégories (communes et EPCI, départements, régions), et le calcul de la part déterminante est donc fait globalement par catégorie. Il ne s'agit donc pas de déterminer si, pour chaque collectivité, les ressources propres représentent une part déterminante de l'ensemble de ses ressources.
De plus, l'article L.O. 1114-2 CGCT, issu de la même loi, a défini de façon très large la notion de ressources propres des collectivités territoriales, englobant non seulement le produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ce qui est logique, mais aussi le produit des impositions dont la loi détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, ce qui laisse en réalité peu de marge de manœuvre aux collectivités concernées.
L'article L.O. 1114-2 ajoute à cette liste les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d'urbanisme, les produits financiers et les dons et legs, qui constituent incontestablement des ressources propres. Mais, l'article L.O. 1114-3 du même code a surtout précisé la notion de part déterminante.
Faute d'avoir pu obtenir, sur ce point, un consensus de la classe politique et des associations représentatives des élus locaux, le législateur a dû se contenter de prévoir que, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003.
En prenant comme valeur de référence l'année précédant la réforme, le législateur a ainsi déterminé un critère objectif correspondant à un état de fait, et non un critère pertinent garant d'un niveau suffisant de ressources propres. La preuve en est que si, pour les communes et EPCI, la part de leurs ressources propres ne doit pas être inférieure à 60,8 % de l'ensemble de leurs ressources (niveau constaté en 2003), pour les départements, cette part ne doit pas être inférieure à 58,6 % et, pour les régions, à seulement 41,7 %.
Quoi qu'il en soit, le Conseil constitutionnel a indiqué « qu'il ne pourrait que censurer des actes législatifs ayant pour conséquence nécessaire de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales », mais il faut cependant, a-t-il précisé, que cet acte législatif emporte, de son seul fait, des conséquences d'une ampleur telle que le degré d'autonomie financière d'une catégorie de collectivités territoriales se dégrade « dans une proportion incompatible avec la règle fixée par l'article L.O. 1114-3 ».
Enfin, le mécanisme mis en place, par l'article L.O. 1114-4 du même code, pour le cas où les ratios précédents ne seraient pas respectés, est d'une lourdeur et d'une inefficacité évidentes. En effet, cet article prévoit, pour une année donnée, la transmission par le Gouvernement d'un rapport au Parlement, au plus tard le 1er juin de la deuxième année qui suit. De plus, les dispositions nécessaires doivent être arrêtées, au plus tard, par une loi de finances pour la deuxième année suivant celle où ce constat a été fait.
L'article 72-2 alinéa 4 de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Qu'il s'agisse donc de compétences existantes transférées par l'État aux collectivités territoriales, ou qu'il s'agisse de nouvelles compétences crées ou étendues par la loi et attribuées à ces collectivités, la règle est sans ambiguïté : elles doivent être évaluées et intégralement compensées financièrement par l'État.
En ce qui concerne les créations et extensions de compétences, le Conseil constitutionnel a toutefois souligné que ces dispositions ne visent que celles qui présentent un caractère obligatoire, et seulement lorsque ces transferts de compétences sont intervenus après l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.
L'article L. 1614-1 CGCT précise les modalités de cette compensation financière : « Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'État et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'État aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'État au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement.
En réalité, tel n'est absolument plus le cas. En effet, la loi no 2010-1657 du 29 décembre 2010 a prévu que cette dotation et les crédits afférents n'évoluent plus à compter de 2009.
Effectivement, les dotations budgétaires de l'État ont toutes été gelées dans le cadre des nouvelles lois de programmation des finances publiques adoptées par le Parlement, et connaîtront même une diminution pour les années à venir. De fait, si la compensation des transferts de compétences est bien intégrale à la date de ces transferts, conformément à l'article 72-2 alinéa 4 de la Constitution, les charges financières, qui en résultent, continuent à progresser inexorablement alors que la compensation financière de l'État, au contraire, diminue.
L'article 72-2 alinéa 5 de la Constitution dispose que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ». La question se pose cependant de savoir en quoi cette péréquation financière est un gage d'autonomie financière des collectivités territoriales.
En effet, si elle est une garantie, pour les collectivités bénéficiaires, d'obtenir un surplus de ressources pour pouvoir exercer leurs compétences, la péréquation peut être aussi une contrainte pour les collectivités les plus favorisées, qui doivent contribuer à financer les autres.
Le Rôle de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP)
Dans ce contexte, la direction générale des Finances publiques (DGFiP) a souhaité approfondir le pacte de confiance qui lie ses comptables et les collectivités territoriales ou leurs établissements publics en offrant sa capacité à mobiliser la comptabilité comme outil utile au gestionnaire. Ce dispositif vise à améliorer la performance administrative des services de l'ordonnateur et du comptable, l'efficacité des circuits comptables et financiers, la qualité du service rendu aux usagers.
Les conventions de partenariat s’adressent à tous les organismes publics locaux. Conclues pour une durée de 2 à 5 ans, les conventions de partenariat s'adaptent aux attentes et besoins de chaque collectivité volontaire pour s’engager dans cette démarche. La DGFiP propose des fiches types adaptables qui facilitent la rédaction. La durée de la convention est comprise entre 2 et 5 ans.
La direction régionale ou départementale cosignataire pilote le dispositif. Elle est responsable du montage, du suivi et de l'exécution des conventions. Son rôle d’animation et de pilotage est essentiel pour apporter à chaque étape le soutien nécessaire, garantir la qualité et un niveau d'exigence homogène des prestations offertes aux collectivités locales.
Coprésidé par le(la) directeur(trice) régional(e) ou départemental(e) des Finances publiques et le président de l'organisme public local, le COPIL a généralement une vocation stratégique et décide des conditions de mises en œuvre de la CSCF. Il réunit au moins une fois par an les instances décisionnelles des parties cosignataires (services de l'ordonnateur, services de la trésorerie, et de la direction locale).
Il est coprésidé par les chefs des services opérationnels chargés de mettre en œuvre la convention. Il se réunit selon une périodicité définie par les partenaires. Sa composition (services opérationnels) est fixée en fonction de l’ordre du jour du comité.
Les communes constituent l’échelon de base de l’organisation territoriale de la République. Leurs dépenses se concentrent sur les actions de proximité (fonctionnement de l’enseignement, aménagement des territoires, préservation de l’environnement, infrastructures sportives et culturelles, etc.).
L'intercommunalité permet aux communes qui se regroupent au sein d'un établissement public, de gérer en commun des équipements ou des services publics et d'élaborer des projets de développement économique, d'aménagement ou d'urbanisme à l'échelle d'un territoire plus vaste que celui de la commune (traitement des déchets, organisation des transports, entretien des voiries, etc.).
Les départements assurent pour leur part l’essentiel des dépenses en matière sociale.
Le positionnement du comptable public est une garantie essentielle en ce domaine.
Tableau Récapitulatif des Catégories de Collectivités Territoriales et de leurs Ressources Propres (2003)
| Catégorie de Collectivité | Part Minimale de Ressources Propres |
|---|---|
| Communes et EPCI | 60,8 % |
| Départements | 58,6 % |
| Régions | 41,7 % |
Tout comprendre sur le budget des collectivités territoriales - Partie 1/2 !
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