Finance Publique : Cadre Juridique et Influence sur le Développement

Les finances publiques constituent la branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles et des opérations relatives aux deniers publics. Elles déterminent l’ensemble des ressources et des charges qui se rapportent à l’activité des personnes publiques : l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics nationaux (EPN), les organisations internationales (ONU), les établissements publics internationaux (FMI, Banque Mondiale, UEMOA, etc.).

Les finances publiques peuvent se définir comme la science qui étudie les moyens d’action financiers permettant aux personnes morales de droit public d’intervenir dans la vie économique et sociale.

Ayant pour objet les deniers publics, les finances publiques s’opposent aux finances privées qui, elles, ont pour objet l’étude de la richesse dont disposent les particuliers ou les collectivités privées, ou plus généralement de la richesse utilisée suivant les procédures de droit privé.

Sans doute existe-t-il entre les finances publiques et les finances privées une certaine parenté. Elles soulèvent les unes et les autres des problèmes analogues : problème de l’établissement d’un budget, problème de mise en œuvre, problème de la limitation des dépenses, problèmes des ressources ordinaires et extraordinaires, problème de contrôle de comptabilité, de trésorerie, etc. Tous ces problèmes permettent de rapprocher les finances publiques des finances privées.

Cependant, au-delà de ces affinités, il existe des différences fondamentales entre les deux types de finances.

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Une de ces différences repose sur le fait que l’État dispose de la contrainte pour se procurer des recettes par le biais du prélèvement fiscal. Une autre différence c’est que les finances publiques constituent un instrument de réalisation de l’intérêt général alors que les finances privées sont exclusivement orientées vers le profit, vers la réalisation de bénéfices.

La troisième différence concerne le montant des finances publiques. La masse des finances publiques est beaucoup plus importante que celles des finances privées dont dispose un simple particulier. Même si toutes ces caractéristiques permettent de différencier les finances publiques des finances privées, il n’en demeure pas moins qu’il existe au sein même des finances publiques des difficultés de concepts, d’approches qui rendent difficile la compréhension des finances publiques.

C’est pourquoi, il nous parait opportun, pour mieux cerner la notion de finances publiques, de l’étudier dans un premier temps par rapport à la notion générale de budget.

La Notion Générale de Budget

On parle couramment du budget de tel ou tel organisme public. Mais les notions fondamentales utilisées en finances publiques sont à la fois équivoques, ambiguës et mal explorées de telles sortes qu’elles soulèvent des difficultés incontournables.

Par exemple, la notion de dépense en finance publique est une notion qui recouvre plusieurs sens selon la nature, l’emploi ou la destination des deniers de l’État. Il peut s’agir d’un emploi temporaire, définitif ou virtuel selon les cas. Tel est le cas du transfert gratuit d’un immeuble appartenant à l’État. Ce transfert est non seulement une dépense en nature mais également un don. On parle également de dépenses fiscales à propos non seulement des exonérations accordées mais de toutes les dispositions fiscales qui ont des incidences financières sur le budget de l’État.

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Aujourd’hui, on parle couramment d’impôt négatif en ce qui concerne les allocations que l’État avance à certaines catégories sociales ; il en est de même pour l’emprunt qui est une opération de donation d’argent. Il s’agit non seulement d’une recette mais également d’un engagement de dépense.

Comme vous le voyez, la notion de budget n’est ni simple ni claire. Si nous voulons concevoir clairement le budget de l’État, il faudra tenir compte de son particularisme par rapport au budget des autres personnes publiques.

Le Budget de l’État au Sens Matériel

Au sens général ou matériel, le concept de budget correspond à l’acte qui comporte les dépenses et les recettes. C’est le plan des recettes et des dépenses que l’on prévoit d’effectuer au cours d’un laps de temps.

Le budget de l’État sous cet angle est l’ensemble des dépenses et des recettes de l’État au cours d’une période donnée. Le budget s’analyse en un acte matériel permettant la mise en œuvre du plan financier de l’État pour l’année à venir.

Évoquant dans ce sens le budget pour tel ou tel organisme, on fait allusion à l’application de l’acte qui a vocation à contenir l’ensemble des dépenses et des recettes de cet organisme.

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Le Budget de l’État au Sens Formel

Pendant longtemps et traditionnellement, on a désigné par budget de l’État non seulement le budget de l’État c’est-à-dire l’acte qui prévoit les dépenses et les recettes de l’État mais aussi l’acte juridique qui arrête ce plan de recettes et de dépenses dans un acte unique prévu par l’article 4 de la loi organique relative aux finances publiques du 31 Décembre 1859 « le budget englobe la totalité des charges et des ressources de l’État dans un compte unique intitulé budget général ».

Le budget est l’acte par lequel sont prévus et autorisés les dépenses et les recettes annuelles de l’État. De nature spécifique, l’acte budgétaire en ce qui concerne l’État doit être de nature législative.

Le budget de l’État doit être autorisé par le Parlement, celui-ci est le seul maître du budget de l’État. Il vote seul et c’est avec son autorisation que l’on parle de loi de finance. Le vote du Parlement permet de distinguer le budget de l’État de celui des autres organismes publics. Une fois voté le budget de l’État devient loi de finance.

Les lois de finances sont des actes juridiques qui contiennent des dispositions ayant une force exécutoire. De nature spécifique ou législative, les lois de finances sont des actes juridiques qui déterminent pour chaque année la nature, le montant et l’application des ressources et des charges de l’État compte tenu de la conjoncture économique et de l’équilibre financier (article premier de la loi organique n° 59- 249 du 31 décembre 1959).

La loi de finance constitue par conséquent l’élément juridique qui autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges décrites par le budget. Le budget est quant à lui l’acte, le support matériel, la partie comptable de la loi de finance constituée par l’ensemble des comptes qui décrivent de façon exhaustive pour une année civile toutes les charges et toutes les ressources permanentes de l’État.

Les Différentes Catégories de Loi de Finance

Il y a trois catégories de loi de finance :

• La loi de finance de l’année ;
• Les lois de finance rectificatives ;
• La loi de règlement.

La Loi de Finance de l’Année

Elle assure la détermination générale a priori des charges et des ressources de l’État. Elle constitue le document initial qui ouvre le cycle budgétaire. Elle a un caractère obligatoire pour les ressources et non obligatoire pour les dépenses. La loi de finance doit être votée au plus tard le 31 décembre de l’année précédant l’exercice.

Les Lois de Finances Rectificatives

Encore appelées collectifs budgétaires, les lois de finances rectificatives interviennent et sont votées en cours d’année. Elles permettent d’apporter des rectificatifs à la loi de finance initiale. Elles peuvent en principe seules en modifier toutes les dispositions.

La Loi de Règlement

La loi de règlement clôt le cycle budgétaire et constate les résultats financiers de chaque année civile. Elle permet d’approuver les différences entre les prévisions et les résultats d’exécution de la loi de finance de l’année complétée le cas échéant par les lois de finances rectificatives. Elle est en quelque sorte une loi de finance-bilan. Son vote équivaut à un quitus donné au gouvernement par le Parlement.

L’Influence des Finances Publiques sur le Développement

Dans la conception moderne des finances publiques, on admet que l’État peut et doit intervenir dans le domaine économique, social et politique. On admet également que les dépenses publiques doivent cesser d’être neutres.

Étant les nerfs de la République, les finances de l’État déterminent et exercent par le biais du volume des dépenses publiques une influence certaine sur le niveau du développement économique et social. Le budget devient alors un instrument privilégié des politiques économiques et sociales.

Budget, Instrument de Politique Économique et Sociale

Dans le cadre de l’État interventionniste, les finances publiques ont perdu leur autonomie par rapport à l’économie générale. Elles ne sont plus objectivement neutres. Et cela s’explique par la multiplication des tâches, des interventions de l’État qui a entraîné un accroissement du volume des dépenses publiques. La dépense publique est devenue un des éléments de la direction de l’économie. C’est un élément particulièrement apprécié en raison de la souplesse de son action.

Ainsi, à côté des procédés d’intervention autoritaires (les prix imposés, la taxation) ou les procédés de gestion directe (la nationalisation des secteurs économiques), il est possible d’utiliser des procédés d’intervention financières. Parmi ces procédés, l’action par la dépense publique telle que la subvention des travaux, les commandes, etc. jouent un rôle de premier plan à côté de l’action fiscale. En effet la dépense publique devient un des instruments privilégiés de l’économie concertée et elle permet de financer des objectifs de développement. Tout aussi important est l’apport du budget de l’État dans le domaine social.

Budget, Instrument d’Intervention au Plan Social

La dépense publique joue également un rôle important dans la réalisation des objectifs sociaux. Avec le développement des activités de la puissance publique, de nouvelles catégories de dépenses publiques à caractère social notamment se sont développées à côté des charges traditionnelles.

Sous la pression des doctrines sociales, l’État opère des transferts de revenus qui ont pour but d’égaliser les conditions sociales des membres composant la communauté nationale. Par le versement de subventions économiques à des produits de premières nécessités ou à des entreprises présentant un intérêt d’un point de vue social (SOTRA), elles font baisser artificiellement le prix du bien ou le service utilisé par des couches sociales modestes.

Les aides attribuées aux économiquement faibles, les allocations sociales diverses, les dépenses de santé publique provoquent un transfert de revenus au profit de certains groupes sociaux. Toutes ces dépenses publiques tendent plus généralement à améliorer les conditions de vie des populations et à remédier aux inégalités sociales. Le montant de ces dépenses est en augmentation régulière chaque année.

L’élaboration de la loi de finance répond à une double préoccupation : celle de la prévision et celle de l’autorisation des ressources et des charges de l’État. Elle correspond à une nécessité entièrement autonome de celle de faire autoriser les dépenses et les recettes de l’État par l’Assemblée Nationale.

La prévision et l’autorisation des recettes et des dépenses de l’État posent de ce point de vue trois sortes de problèmes :

• Un problème politique qui consiste pour l’État à choisir une politique générale ainsi que les dépenses qui permettent de mettre en œuvre cette politique en tenant compte des possibilités de financement.
• Un problème technique qui consiste à regrouper dans un même budget les recettes et les dépenses et à les présenter de façon claire au Parlement en vue de leur autorisation.
• Un problème juridique : le sens et la portée de l’autorisation donnée par les députés lors du vote de la loi de finance.

Loi de Finance, Plan des Interventions Financières de l’État dans la Vie Nationale

Du fait de l’accroissement des charges publiques, il y a eu une évolution, un changement dans les rapports de la finance publique avec l’économie nationale. On note également une évolution quant au rôle du budget. Ainsi le droit budgétaire est passé d’un droit de gestion financière à un droit d’intervention dans le domaine économique et social et tous les gouvernements sont obligés de rationaliser leur choix vu l’accroissement des dépenses publiques.

L’Évolution du Rôle du Budget

L’évolution du rôle du budget est liée directement à l’évolution du rôle de l’État. Cette évolution correspond à deux étapes.

Elle se caractérise essentiellement par deux traits. D’abord, elle était en quelque sorte le support des prérogatives financières du Parlement. Ensuite, elle se présentait comme un inventaire des besoins en argent estimé nécessaire par le gouvernement pour faire fonctionner les services publics de l’État.

Prévision Budgétaire, Support des Prérogatives Financières du Parlement

Par le passé, la prévision budgétaire avait essentiellement pour objet de permettre au Parlement d’exercer sa compétence d’autorisation des dépenses et des recettes. Compte tenu du rôle limité de l’État au fonctionnement des services publics traditionnels, de l’administration générale, de la police, de la justice, de la sécurité extérieure, la prévision budgétaire avait pour objectif essentiel un certain aménagement du pouvoir financier dans l’État : le gouvernement effectuant des dépenses et de recettes et le Parlement devant les autoriser.

Il fallait que le premier dresse un état prévisionnel en vue d’obtenir une autorisation du second. L’idée essentielle mise en exergue ici était de permettre au parlement d’autoriser le gouvernement à prélever l’impôt. Cette compétence du Parlement pour être efficace devait être en même temps une compétence de décider du bien-fondé de la contribution publique sollicitée par le gouvernement.

C’est ainsi qu’est né le principe du consentement de l’impôt. Ce pouvoir de consentir à l’impôt trouve son fondement dans la déclaration universelle des droits de l’Homme et du citoyen en son article 13 « pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses de l’administration, une contribution commune est indispensable et doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leur faculté ».

Mais pour l’acceptation de la contribution par les citoyens, l’article 14 dit ceci « tous les citoyens ont le droit de constater par eux même ou par les représentant la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quantité, l’assiette le recouvrement et la durée ». C’est ainsi qu’est consacré le principe de consentement à l’impôt.

Prévision Budgétaire et Inventaire des Besoins

Autrefois la prévision des activités financières de l’État pour l’année à venir avait un caractère assez simple. L’État était simplement le support des prérogatives financières du Parlement.

Tableau récapitulatif des prévisions budgétaires (Exemple)

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