Programme de Finance : Définition et Enjeux en France

Dans ses « perspectives économiques » du printemps 2022, l’OCDE soulignait l'importance d'une stratégie d'assainissement budgétaire crédible pour la France, afin de garantir la viabilité des finances publiques. Les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques sont l’instrument de cette stratégie.

Cet article présente les lois de programmation telles qu’elles résultent des nouvelles dispositions issues de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

Cadre Juridique des Lois de Programmation

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inscrit dans la Constitution que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».

La première loi de programmation est datée du 9 février 2009 et porte sur les années 2009-2012. La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a inscrit dans le droit français cette obligation née du TSCG et précisé les dispositions de la Constitution relatives aux lois de programmation.

Enfin, la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a modifié celle de 2012 et l’a insérée dans la loi organique du 1er août 2001 sur les lois de finances (LOLF).

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Les nouvelles dispositions qui résultent de la loi organique de décembre 2021 étaient pour la plupart applicables à partir du dépôt du projet de loi de finances pour 2023.

Objectifs et Contenu des Lois de Programmation

La loi organique de 2021 a pour objectif de centrer la programmation pluriannuelle des finances publiques sur un objectif de croissance des dépenses publiques. La loi de programmation des finances publiques détermine, pour l'ensemble de la période de programmation, une prévision d'évolution exprimée en volume ainsi qu'une prévision exprimée en milliards d'euros courants du montant des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissement ».

L’article 1D prévoit que la loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion.

La proposition de loi organique de 2021 avait pour but de simplifier la programmation pluriannuelle des finances publiques en la recentrant sur un objectif d’évolution des dépenses publiques.

Mécanisme de Correction et Rôle du HCFP

La loi de programmation des finances publiques détermine, sur la période de programmation, la chronique des soldes effectifs et structurels annuels, décomposés par catégorie d’administrations, permettant d’atteindre cet objectif, ainsi que les « efforts structurels » associés.

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Le Gouvernement doit alors exposer les raisons de cet écart et « en tenir compte » dans le prochain projet de loi de finances « en vue de retourner aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation ».

Le HCFP peut toutefois considérer que ces écarts proviennent de « circonstances exceptionnelles », ce qui exonère le Gouvernement de mettre en place des mesures de redressement. La loi de programmation pour 2023-2027 précise que ces mesures de correction permettent de revenir dans un délai maximal de deux ans à la trajectoire de solde structurel qu’elle fixe.

Toutefois, la loi organique prévoit que le Gouvernement peut, dans un rapport annexé au projet de loi de finances, justifier, le cas échéant, « les différences apparaissant, dans l’ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation ».

Complexité des Normes Comptables et Autonomie des Administrations Publiques

Les montants des déficits, dettes, dépenses et recettes des administrations publiques et de leurs sous-secteurs (administrations publiques centrales, locales et sociales) qui sont fixés dans les lois de programmation correspondent à l’application des normes de la comptabilité nationale pour enregistrer les opérations de ces organismes.

Or ces normes ne sont pas unifiées et diffèrent souvent de celles des comptes nationaux. La comptabilité budgétaire de l’Etat enregistre les encaissements et décaissements alors que la plupart des autres organismes ont une comptabilité en droits constatés.

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L’INSEE publie des « clés de passage » entre les soldes de la comptabilité nationale et les résultats des systèmes comptables spécifiques de certains organismes publics, notamment l’Etat. Cependant, les clés publiées agrègent beaucoup de retraitements et leurs évolutions d’une année à l’autre sont difficiles à prévoir.

Or les principes constitutionnels de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales leur donnent une grande liberté pour déterminer leurs recettes et leurs dépenses, certes dans les conditions prévues par la loi. L’Etat ne contrôle que les dotations qu’il leur verse et les impôts qu’il leur affecte, soit un peu moins de la moitié de leurs ressources. En outre, la règle d’or spécifique aux collectivités locales est compatible avec un déficit important en comptabilité nationale.

Les lois de programmation prévoyaient jusqu’en 2022 un « objectif d’évolution de la dépense publique locale » qui avait permis de fixer des objectifs de dépenses relativement contraignants aux collectivités locales avec une menace de réduction des dotations de l’Etat en cas de dépassement, mais cet objectif d’évolution de la dépense locale ne figure pas dans la loi organique. Cet objectif concernait essentiellement les dépenses de fonctionnement.

L’Unedic et les régimes complémentaires de retraite, gérés par les partenaires sociaux, disposent aussi d’une assez grande autonomie par rapport à l’Etat pour déterminer leurs cotisations et prestations. Leurs décisions doivent certes être agréées par l’Etat pour être étendues à toutes les entreprises, mais il est difficile pour un Gouvernement de refuser d’étendre les dispositions des accords interprofessionnels signés par les partenaires sociaux, tout au moins pour ce qui concerne les régimes complémentaires car la négociation des règles de l’assurance chômage est de plus en plus encadrée par l’Etat.

Portée Juridique et Propositions de Réforme

Le TSCG prévoit que la règle d’or et le mécanisme de correction « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Dans une décision du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a néanmoins jugé que la ratification du TSCG implique le respect de la règle d’or et du mécanisme de correction par la France sans pour autant imposer une modification de la Constitution.

Deux interprétations de cette décisions, dont les conséquences sur la portée des lois de programmation sont très différentes, sont possibles : selon la première, défendue par le Gouvernement auprès du Parlement en 2012, le principe d’annualité budgétaire ayant une valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel ne censurera jamais une loi de finances au motif qu’elle ne respecte pas la loi de programmation ; selon la deuxième, bien moins crédible mais parfois défendue par le Gouvernement français auprès des autorités européennes, le Conseil constitutionnel peut censurer une loi de finances au motif qu’elle ne respecte pas la loi de programmation et donc les obligations du TSCG, notamment si le HCFP exprime un avis en ce sens.

En pratique, le Conseil constitutionnel ne censurera probablement jamais une loi de finances parce qu’elle ne respecte pas la loi de programmation pluriannuelle et ne censurera pas non plus une loi de programmation parce qu’elle ne respecte pas les règles budgétaires européennes. A défaut d’une réforme constitutionnelle précisant qu’elles ont une autorité supérieure à celle des lois financières annuelles, les lois de programmation ne sont donc pas contraignantes. Elles ont ainsi très rarement été respectées au-delà de la première année.

C’est pourquoi, de nombreuses propositions ont été faites au cours des 15 dernières années pour réviser la Constitution et rendre les lois de programmation contraignantes. Un projet de loi constitutionnelle déposé en mai 2011 a même été voté par les deux assemblées mais il n’a été soumis ni au Parlement convoqué en Congrès ni à un référendum. En effet, il faudrait, par exemple, prévoir les situations exceptionnelles dans lesquelles la programmation peut ne pas être respectée, comme la crise de 2020, mais il est impossible d’anticiper tous les événements exceptionnels.

Le Parlement pourrait toujours voter une nouvelle loi de programmation pour ne pas appliquer celle en vigueur, ce qu’il a fait en 2014 alors même qu’il n’y était pas obligé puisque la loi de programmation n’était pas réellement contraignante.

Une proposition de loi constitutionnelle déposée au Sénat en septembre 2024 avait pour objet de rendre les lois de programmation contraignantes en prévoyant qu’elles puissent être modifiées par le Parlement réuni en Congrès à une majorité qualifiée des trois cinquièmes.

Enfin, il faudrait que le Conseil constitutionnel ait la volonté de censurer une loi de finances au motif qu’elle serait contraire à la loi de programmation, ce qui est douteux au vu de ces décisions passées et compte-tenu des conséquences politiques et sociales d’une telle décision, notamment l’obligation de voter une loi spéciale budgétaire.

Utilité et Nécessité des Lois de Programmation

Même si le Parlement ne les rend pas juridiquement contraignantes, les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques sont tout de même utiles et nécessaires pour fixer des orientations ayant un minimum de crédibilité et coordonner les décisions des responsables budgétaires des administrations publiques.

Les nouvelles règles budgétaires européennes étant plus complexes que les précédentes, la réforme de 2021 de la loi organique ne pouvait pas simplifier la programmation des finances publiques et a surtout ajouté un objectif supplémentaire d’évolution des dépenses publiques.

Certaines administrations publiques, notamment les collectivités locales ou les régimes complémentaires de retraite, disposent d’une autonomie qui leur permet de prendre des mesures éventuellement contraires à la programmation des finances publiques. Les lois de programmation des finances publiques n’ont pas une autorité juridique supérieure à celle des lois de finances annuelles, qui peuvent donc toujours comprendre des dispositions contraires à la programmation pluriannuelle.

Calendrier Budgétaire

Le tableau ci-dessous présente le calendrier budgétaire en France, illustrant les étapes clés de la préparation et de l'adoption du budget de l'État.

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