Qu'est-ce qu'une Loi de Finances ? Définition et Enjeux

Une loi de finances est une loi ordinaire adoptée selon une procédure spécifique. Elle établit, pour une année donnée (l'exercice budgétaire), la nature, le montant et l'affectation des ressources et des dépenses de l'État.

Plus précisément, elle détermine, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte.

Le projet de loi de finances (PLF), qui doit être voté avant le début de l'année à laquelle il se rapporte, comprend deux parties distinctes :

Dans la première partie, il autorise la perception des ressources publiques et comporte les voies et moyens qui assurent l'équilibre financier.
Elle autorise l'État à emprunter pour se financer.

L'Assemblée nationale est toujours saisie en premier des projets de lois de finances qui ne peuvent émaner que du Gouvernement. Le Parlement dispose d'un délai de 70 jours pour se prononcer sur les projets de loi de finances initiale.

Lors de la présentation du projet de loi de finances, le budget est dit « prévisionnel ». Au cours de l’année, le budget peut être modifié par une loi de finance rectificative pour rendre compte des changements de perspectives pour l’année en cas d’événement imprévu ou pour modifier la politique budgétaire de l’État sans attendre l’année suivante.

Le projet de loi de finances : comment ça marche ?

Les Lois de Finances : Un Cadre Juridique et Organisationnel

Les lois de finances sont encadrées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), texte de nature organique qui en fixe le contenu, en détermine la présentation et en régit l’examen et le vote. Véritable constitution financière de l’État, la LOLF a réformé en profondeur la construction et le suivi du budget de l’État.

La LOLF propose :

Un budget lisible, présenté par politiques publiques (sécurité, culture, éducation, justice, etc.) appelées « missions », et non plus exclusivement par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.).
Un budget transparent et complet, permettant aux parlementaires et, à travers eux, aux citoyens, d’avoir une vision précise et étayée des politiques publiques et des dépenses de l’État associées.
Un budget axé sur la performance, c’est-à-dire précisant pour chaque politique publique des objectifs associés à des résultats attendus.
Des comptes plus sincères.

La comptabilité budgétaire se fonde, comme l’autorisation budgétaire, sur le principe d’annualité et permet de suivre et de restituer les dépenses au moment où elles sont engagées puis payées et les recettes au moment où elles sont encaissées. Elle rend ainsi compte des engagements pris au cours de l’exercice et dont le décaissement pourra intervenir sur un exercice ultérieur.

En 2006, la Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF) a réformé la construction et le suivi du budget de l’État. Depuis 2008, le budget annuel s’inscrit dans le cadre de la Loi de programmation des finances publiques pour plusieurs années. Le budget voté tous les ans par le Parlement doit se plier aux montants des dépenses et recettes fixées dans cette loi.

Tous les ans, les services du ministère de l’Économie et des Finances préparent un « projet de loi de finances » (l’autre nom du budget) qui est soumis à l’Assemblée Nationale puis au Sénat à l’automne. Le Parlement peut alors proposer des modifications avant d’adopter une « loi de finances initiale » qui sera signée par le Président de la République et publiée dans le journal officiel avant la fin de l’année.

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Processus d'élaboration et d'adoption de la loi de finances

Structure et Composantes de la Loi de Finances

Les missions correspondent aux grandes politiques de l’État. Le Parlement vote le budget par mission (unité de vote). Une mission est créée à l’initiative du Gouvernement et peut être ministérielle ou interministérielle. La mission regroupe un ensemble de programmes concourant à une même politique publique. Le Parlement peut modifier la répartition des dépenses entre programmes au sein d’une même mission. Dans le projet de loi de finances pour 2025, on compte 34 missions pour le budget général.

Les programmes ou dotations définissent le cadre de mise en œuvre des politiques publiques. Le programme est l’unité de l’autorisation parlementaire. Il constitue une enveloppe globale et limitative de crédits. Il relève d’un seul ministère et regroupe un ensemble cohérent d’actions. Il est confié à un responsable, le responsable de programme (RPROG) désigné par le ministre concerné. Dans le projet de loi de finances pour 2025, on compte 140 programmes pour le budget général.

À chaque programme sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus.

Déficit Budgétaire : Une Composante Clé

Le déficit budgétaire est le solde négatif du budget de l’État. Il y a déficit lorsque les dépenses excèdent les recettes. Dans le cas contraire, on parle d’un excédent. Il est important de ne pas confondre « déficit » et « dette ». Un déficit ne concerne qu’une seule année.

Il ne faut pas non plus confondre « déficit budgétaire » et « déficit public ». En tant que membre de l’Union européenne, la France s’est engagée comme les autres pays signataires du traité de Maastricht (1992) à respecter un certain nombre de critères économiques et financiers (appelés critères de convergence) dont un niveau de déficit public annuel qui ne doit pas dépasser 3 % du PIB à la fin du précédent exercice budgétaire. Le niveau du déficit budgétaire français est source de débat.

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Pour l'année 2020, les ressources nettes du budget général de l'État sont estimées à 250,7 milliards d’euros.

Le Rôle des Parlementaires

Le droit d'amendement donne aux parlementaires la possibilité de modifier la répartition des crédits entre les programmes d'une même mission. Ils peuvent également créer, modifier ou supprimer un programme. Ce droit d'amendement doit toutefois respecter les dispositions de l'article 40 de la Constitution : les parlementaires ne peuvent pas proposer des amendements se traduisant par la création ou l'aggravation du niveau global des dépenses au niveau des missions, ou par une diminution des ressources de l'État.

Depuis la fin des années 1990, la préparation du budget a été encadrée par plusieurs normes de dépenses. La LPFP 2023-2027 a consacré une nouvelle norme de dépenses : le périmètre des dépenses de l’État (PDE).

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