Le Financement des Caisses de Retraite des Fonctionnaires en France
Le financement des caisses de retraite des fonctionnaires en France est un sujet complexe et crucial pour la stabilité financière du pays. Cet article examine en détail les mécanismes de financement, les défis financiers et les perspectives d'avenir de ce système.
Le Système de Répartition et son Financement
Dans un système par répartition, les pensions sont financées par les cotisations. Cependant, en 2024, face aux 402,2 milliards d'euros de prestations légales, on ne compte que 271,1 milliards d'euros de cotisations. Le reste est comblé par diverses sources de financement :
- 7,8 milliards d'euros de subventions d'équilibre aux régimes déficitaires.
- 16,8 milliards d'euros de cotisations des autres branches de la Sécurité sociale qui sont reversées aux retraites.
- 56,6 milliards d'euros d'impôts et taxes affectées.
- Surtout, 52 milliards d'euros de subventions d'équilibre aux régimes de la fonction publique, ce qui correspond à 14 000 euros par retraité.
Cette subvention, qui n’est pas clairement identifiée, devra être au cœur du rapport de la Cour des comptes sur l’état financier de notre système de retraites. Il est crucial d'évaluer le poids des retraites publiques au sein du système de retraites.
Organisation Particulière du Régime de Retraite des Fonctionnaires d’État
Contrairement aux autres régimes, celui-ci n’est pas une caisse de retraite, mais un compte du budget général qui retrace les dépenses et les ressources afférentes aux pensions. Directement financé par le budget de l’État, ce compte d’affectation spéciale ne permet ni d’identifier un solde avant subvention d’équilibre ni un besoin de financement, laissant à penser que le régime de la FPE serait équilibré. La Cour des comptes doit d’urgence faire connaître aux Français ces chiffres à partir des résultats publiés par la commission des comptes de la Sécurité sociale pour enfin prendre conscience de l’état de notre système de retraite.
Subvention d'Équilibre aux Régimes de Retraite des Fonctionnaires
La différence entre prestations et cotisations s’explique d’abord par la subvention d’équilibre qui abonde les régimes de retraite de la fonction publique.
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En effet, les cotisations qui financent les régimes de retraite des fonctionnaires ne peuvent pas être considérées comme de réelles cotisations étant donné leur niveau particulièrement élevé. Voici les taux de cotisation comparés :
| Salarié du privé | Fonctionnaire d’État | Militaire | Fonctionnaire local et hospitalier | |
|---|---|---|---|---|
| Taux de cotisation salarié | 11,31% | 11,10% | 11,10% | 11,10% |
| Taux de cotisation employeur | 16,58% | 74,28% | 126,07% | 31,65% |
| Total | 27,89% | 85,38% | 137,17% | 42,75% |
On constate un écart de 57,49 points entre un salarié du privé et un fonctionnaire d’État, 14,86 points entre un salarié et un fonctionnaire local ou hospitalier. Dès 2025, ces écarts devraient d’ailleurs s’accroître.
La LFSS pour 2025 ayant acté une augmentation de 4 points des cotisations employeur de l’État, des collectivités locales et hospitalières : la cotisation retraite totale passera ainsi à 89,38 % pour les fonctionnaires d’État, 141,17% pour les militaires et 46,75% pour les collectivités et hôpitaux. Pour ces derniers (collectivités et hôpitaux), c’est une hausse de 12 points qui est prévue au total jusqu’en 2028. Face aux protestations, l’État s’est engagé à en compenser une partie, ce qui va aggraver l’opacité du financement.
Il conviendrait de retenir comme cotisation les seules cotisations à hauteur de 28% comme dans le secteur privé : c'est ce qui est aussi le taux retenu depuis la réforme des retraites de 2014, comme un maximum pour assurer la soutenabilité du système de retraites et qui place la France parmi les pays de l’OCDE qui acquitte le plus de cotisations retraite.
On doit considérer que les cotisations au-delà de ce seuil de 28% sont une subvention d’équilibre au régime de retraite. C’est d’ailleurs ce qui définit une subvention d’équilibre que d’équilibrer les charges de toute nature, ce qui n’est pas le cas d’une cotisation. Par exemple, en novembre 2013, le gouvernement avait pris un décret pour ajuster le taux de cotisation de 74,28% à 44,28% constatant que le flux de départ en retraite des fonctionnaires avait été moins élevé que prévu sur l’année, et les dépenses de pension par conséquent moins importantes.
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Dans ce contexte, il est possible de reconstituer les versements aux régimes de retraite publics au-delà du taux de 28%. À noter que le PLFSS 2024 a modifié le schéma de financement des régimes spéciaux mis en extinction par la dernière réforme des retraites (et des anciens régimes spéciaux fermées). Désormais, au lieu de recevoir une subvention d’équilibre de l’État, ces régimes seront équilibrés en dernier ressort par la CNAV qui percevra une compensation sous forme de fraction de TVA.
On compte 23,2 Mds € qui financent la CNAV qui sont essentiellement des impôts de production acquittés par les entreprises et qui pèsent sur leur développement.
Autres Sources de Financement
- La CSG est versée au FSV et sert à financer les prestations de solidarité du système de retraite.
- La TVA sert à financer les exonérations de charges décidées par l’État pour favoriser la compétitivité des entreprises, tout comme la taxe sur les salaires et la C3S qui sont des impôts de production.
- Il y a aussi les subventions que verse l’État au titre des exonérations ciblées ou non de cotisations pour 4,7 Mds €.
- Les autres impôts et taxes financent directement le déficit des régimes de retraite : La CTA sert à financer le déficit du régime des industries électriques et gazières ; les droits sur les boissons servent à financer le déficit du régime des non-salariés agricoles (MSA).
- Enfin il y a 16,8 Mds € de transferts des autres branches des administrations sociales (CNAM, CNAF, Unedic, …).
- De l’Unedic vers l’Agirc-Arrco : 3,8 Mds € : ce versement couvre la validation des périodes de chômage par l’Agirc-Arrco ; il convient d’y ajouter 0,1 Md de l’Unedic vers l’IRCANTEC.
- Famille ; 10,9 Mds € : il s’agit de la prise en charge par la branche famille des majorations de retraite pour enfants et de l’AVPFCnam : 1,1 Md € : cela représente la prise en charge par l’Assurance-maladie d’une fraction des cotisations retraite des professionnels et auxiliaires médicaux et de la prise en charge au titre du fonds amiante.
- À ces transferts, il faut aussi ajouter les 783 M€ qui restent à la charge de la CNAV au titre de la non-compensation intégrale des exonérations de charges Agirc-Arrco.
Un Système de Retraites Gravement en Déficit
Ainsi, si on considère le solde du système de retraite, avant subventions d’équilibre de l’État aux régimes de la fonction publique et aux régimes spéciaux et avant transferts des autres branches de la Sécurité sociale, il apparait en déficit de 82,6 Mds dont les trois quarts (60 Mds €) sont dus au déficit des retraites aux régimes spéciaux, et 52,9 Mds € à celui de la fonction publique. Cela représente un tiers du déficit de l’État (166 Mds en 2024).
On est loin de l’image d’un système des retraites à l’équilibre financier donnée par le COR dans ses rapports annuels. À cause d’une combinaison d’hypothèses économiques, démographiques et de conventions comptables, les rapports successifs du COR ont donné une image floue de la situation réelle de notre système de retraites, empêchant l’opinion publique de mesurer l’urgence d’agir.
Ainsi, dans le projet de loi de réforme des retraites de 2023, la situation financière du système de retraite est rapidement évoquée : déficit de -0,4% du PIB en 2030 et -0,6% du PIB en 2040. Une telle situation signifie pourtant 264 milliards d’euros (2022) supplémentaires de déficit cumulé du système de retraites sur 17 ans[2].
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Ce qui n’empêche pas les représentants des syndicats et une partie de la classe politique d’aborder la discussion initiée par le Premier ministre autour de l’avenir de notre système de retraites en évacuant la question des retraites publiques et en posant comme préalable la suppression du report de l’âge légal de 62 à 64 ans, ce qui devrait contribuer à enfoncer encore un peu plus le solde financier.
Comment obtenir la retraite additionnelle de la fonction publique
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