Statut juridique et fonctionnement du SIVOM

Le Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples (SIVOM) est un établissement public de coopération intercommunale permettant à plusieurs communes de se regrouper pour gérer collectivement plusieurs compétences ou services. Créé en 1959, le SIVOM est régi par le Code général des collectivités territoriales.

Origine historique

Créé en 1959, le SIVOM est un établissement public de coopération intercommunale. La communauté urbaine (CU) a été créée par la loi n°66-1069 du 31 décembre 1966 pour répondre aux problèmes d’organisation administrative et de solidarité financière que posait la croissance rapide des grandes villes. La communauté de communes (CC) a été créée par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République modifiée par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cadre juridique et nature du SIVOM

Les syndicats intercommunaux sont des EPCI sans fiscalité propre associant des communes en vue d’œuvres ou de services d’intérêt intercommunal. Le syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) est un établissement public de coopération intercommunale. L’objet du (SIVOM) n’est pas limité à une seule oeuvre ou à un seul objet d’intérêt intercommunal, mais comprend plusieurs vocations.

Juridiquement, la loi n’opère pas de distinction entre les syndicats poursuivant un objet unique et les syndicats à vocation multiple. Bien que soumis aux règles applicables aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats de communes, les syndicats mixtes ne sont pas, au sens propre, des établissements publics de coopération intercommunale, ces derniers ayant vocation à regrouper exclusivement des communes. Les syndicats mixtes sont des établissements publics locaux sans fiscalité propre.

Formes proches et comparaison

• Le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) : l’objet du syndicat est limité à une seule œuvre ou un seul service d’intérêt intercommunal ; c’est un syndicat dit spécialisé.
• Le SIVOM : comporte plusieurs vocations et permet de mutualiser plusieurs compétences ou services.
• Les EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, métropoles) : formes plus intégrées de coopération, dotées de compétences obligatoires et d’une fiscalité propre.

Principes généraux de compétences et spécialité

Les établissements publics de coopération intercommunale reçoivent des compétences d’attribution transférées par les communes membres. On distingue l’intercommunalité de service représentée par les syndicats de communes et l’intercommunalité de projet qui constitue la forme la plus intégrée de l’intercommunalité représentée par les EPCI à fiscalité propre.

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Les compétences des EPCI sont régies par le principe de spécialité et par celui d’exclusivité. En application du principe de spécialité qui régit tous les établissements publics, un EPCI ne peut intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées (principe de spécialité fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre (principe de spécialité territoriale). En vertu de ce principe, un EPCI ne peut donc intervenir, ni opérationnellement ni financièrement, dans le champ de compétences que les communes ont conservées.

En application du principe d’exclusivité, les EPCI sont par ailleurs les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. Toutefois, ce principe ne leur interdit pas de confier l’exercice de certaines de leurs compétences à un syndicat mixte à condition que le périmètre du syndicat inclut en totalité le périmètre communautaire après création du syndicat ou adhésion de la communauté.

Fonctionnement et gouvernance

Le fonctionnement du SIVOM est assuré par un comité syndical, composé de représentants des conseils municipaux des communes membres. Le SIVOM est administré par un comité de syndicats, composés de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres selon un scrutin secret et à la majorité absolue. Ces élus prennent les décisions stratégiques concernant la gestion des services confiés au syndicat.

Décisions et représentation

La communauté de communes est administrée par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres dont le nombre de siège et leur répartition sont fixés par l’article L5211-6-1 du CGCT. Les syndicats intercommunaux peuvent être créés pour une durée limitée et restent la forme la plus souple de coopération intercommunale. Aucune compétence n’est obligatoire pour eux.

Mode de financement

Le financement du SIVOM provient principalement des contributions des communes membres, qui peuvent être modulées selon les projets et les services gérés. Les syndicats mixtes sont des établissements publics locaux sans fiscalité propre. Leurs ressources sont constituées de participations des membres adhérents déterminées suivant une clé de répartition librement arrêtée.

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Transformation et évolutions législatives

Mme Marie-Jo Zimmermann attire l'attention de M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur le fait que l'article 152 de la loi du 13 août 2004 permet à un SIVOM de se transformer directement en communauté de communes. La nouvelle procédure de transformation des syndicats de communes en communautés de communes ou en communautés d'agglomération prévue par l'article 152 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 confère un large pouvoir d'appréciation au préfet qui peut le cas échéant décider de ne pas donner suite au projet.

La rédaction de l'article précité qui précise que la transformation « peut » être prononcée par le représentant de l'État dans le département est sans ambiguïté sur ce point. Il ne s'agit pas pour autant d'un pouvoir totalement discrétionnaire. Garant de l'intérêt général et de la cohérence de la carte intercommunale dans le département, le préfet dispose lors de la transformation d'un syndicat de communes en communauté de communes ou en communauté d'agglomération de prérogatives comparables à celles qu'il détient lors de la création d'un EPCI à fiscalité propre. Il lui appartient notamment de veiller au regroupement des communes sur des périmètres pertinents permettant, dans une logique de solidarité, la définition et la mise en oeuvre du projet commun de développement et d'aménagement de l'espace qui incombe à chaque EPCI à fiscalité propre. Il peut aussi s'opposer à la transformation d'un syndicat s'il estime qu'elle est de nature à compromettre la création d'autres EPCI à fiscalité propre.

Domaines d’intervention et exemples de missions

Ce type de syndicat permet également de mutualiser les efforts pour l’aménagement de l’espace, l’urbanisme, ou encore l’action sociale. Les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes constituent la forme la plus souple de la coopération intercommunale. Aucune compétence n’est obligatoire pour eux. A l’inverse, les EPCI à fiscalité propre détiennent obligatoirement certaines compétences fixées par le législateur.

Où en France et en Bretagne ?

Les syndicats intercommunaux existent sur l’ensemble du territoire national. Dix ans après la loi NOTRe : quel bilan pour l'intercommunalité ? Les syndicats intercommunaux et les SIVOM restent présents, notamment dans les zones rurales et périurbaines, où la coopération autour de services multiples demeure utile. En Bretagne, comme ailleurs en France, des SIVOM sont créés pour mutualiser les services entre communes et gérer des compétences partagées comme l’eau, l’assainissement, la gestion des déchets, l’action sociale ou des équipements sportifs et culturels.

Structures intercommunales et seuils démographiques (rappel comparatif)

Avantages et limites du SIVOM

• Avantages : souplesse de création, mutualisation de moyens, adaptation locale, possibilité de gérer plusieurs compétences sans transférer la fiscalité.
• Limites : absence de fiscalité propre, dépendance financière aux contributions des communes membres, possible blocage institutionnel si évolution vers EPCI à fiscalité propre est souhaitée mais non validée par le préfet.

Points de vigilance juridique

Les communes sont totalement dessaisies des compétences ainsi transférées et ne peuvent plus intervenir dans ces domaines (CE Commune de Saint-Vallier 1970). Elles ne peuvent pas plus opérer un transfert de ces compétences au profit d’un autre EPCI, sauf à les reprendre préalablement à l’EPCI auquel elles sont liées ou, à titre dérogatoire, à ce que l’EPCI nouvellement doté de la compétence se substitue à la commune dans le syndicat dont la commune était membre.

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Lorsque toutes les conditions légales sont réunies et respectées, la transformation d’un SIVOM en communauté de communes n’est pas automatique : le préfet dispose d’un pouvoir d’appréciation et peut s’opposer à la transformation pour préserver la cohérence de la carte intercommunale.

Ressources et gouvernance financière

Leur ressources sont constituées de participations des membres adhérents déterminées suivant une clé de répartition librement arrêtée. Le financement du SIVOM provient principalement des contributions des communes membres, qui peuvent être modulées selon les projets et les services gérés.

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