Statut juridique et attributions du président du conseil départemental

Le département est une création de la Révolution. Il sera organisé autour du préfet par Napoléon Bonaparte et ne deviendra une collectivité territoriale qu’en 1871 par la loi du 10 août relative aux conseils généraux. Mais c’est la loi du 2 mars 1982 qui fera du président du conseil général, l’exécutif du département et qui lui transférera des compétences relativement importantes. Plus récemment la loi du 17 mai 2013 transforme le conseil général en conseil départemental, tandis que les conseillers généraux deviennent des conseillers départementaux. Jusqu’ici renouvelé par moitié tous les trois ans, le conseil départemental l‘est désormais intégralement tous les six ans.

Fondements constitutionnels et législatifs

Si l’existence même du département relève de l’article 72 de la Constitution, son organisation et ses compétences relèvent de la compétence du législateur dont les principales dispositions qu’il a adoptées ont été codifiées dans le code général des collectivités territoriales (CGCT). C’est le conseil départemental qui prend les décisions au nom du département, c’est le président du conseil départemental qui les prépare et les exécute.

En France, le conseil départemental est l'assemblée délibérante d'un département, élue au suffrage universel dans le cadre des cantons. Ces conseils sont constitués de plusieurs milliers de conseillers départementaux élus pour six ans. Les principales règles d’organisation, d’élection et de fonctionnement sont précisées par le CGCT et le code électoral.

Le conseil départemental : rôle et fonctionnement

Composition et élection des conseillers

Dans chaque département, est institué un conseil départemental qui représente la population et le territoire qui le compose. Il y a aujourd’hui plusieurs milliers de conseillers départementaux qui, une fois élus, se réunissent en séance pour exercer leurs compétences en disposant de moyens d'actions.

Les conseillers départementaux sont élus pour six ans. Sont éligibles les personnes inscrites sur une liste électorale qui ont leur domicile dans le département et âgées de 18 ans. Peuvent également être élus les citoyens inscrits au rôle des contributions directes. Sont notamment inéligibles les préfets et hauts fonctionnaires locaux, et les magistrats exerçant leurs fonctions dans le département.

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Depuis les élections départementales de 2014, il existe un nouveau mode de scrutin qui répond à deux principales préoccupations : maintenir un lien étroit entre l’élu et son territoire et tendre à la parité au sein du conseil départemental. Ainsi, dans le cadre d’un scrutin majoritaire binominal à deux tours, les électeurs de chaque canton du département élisent deux membres de sexe différent, se présentant en binôme, assurant ainsi la parité femmes-hommes au sein de l'assemblée départementale.

L’instauration du binôme a nécessité la division par deux du nombre de cantons et le remodelage de la carte électorale. Au nom du « principe d'égalité devant le suffrage », ce redécoupage cantonal a pris en compte une exigence de rééquilibrage démographique, de façon à ce que la population d'un canton ne s'écarte pas de plus de 20 % de la moyenne du département.

Les séances du conseil départemental

Comme toute assemblée délibérante, le conseil départemental doit respecter un certain nombre de règles. Le conseil départemental se réunit au moins une fois par trimestre. C’est le président du conseil départemental qui convoque les conseillers de sa propre initiative, à la demande de la commission permanente ou à la demande d’au moins un tiers des conseillers. Après chaque renouvellement, la première réunion se tient de droit le second jeudi qui suit le premier tour de scrutin. Douze jours avant la tenue de la séance, le président doit adresser à chaque conseiller un rapport sur chaque affaire.

Le conseil départemental ne peut délibérer si la majorité absolue de ses membres en exercice n’est pas présente. Mais si, le jour fixé par la convocation, le quorum n’est pas atteint, la réunion se tient de plein droit, trois jours plus tard, et les délibérations sont alors valables quel que soit le nombre des présents.

Le conseil départemental doit établir un règlement intérieur dans le mois qui suit son renouvellement. Il prévoit notamment la fréquence, les conditions de présentation et d’examen des questions orales ayant trait aux affaires du département. Il détermine également les droits des groupes d’élus régulièrement constitués et les droits spécifiques des groupes minoritaires ou s’étant déclaré d’opposition.

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Les séances du conseil sont publiques, mais à la demande de cinq membres ou du président, le conseil départemental peut opter, à la majorité absolue, pour le huis clos. Les séances peuvent être retransmises par les moyens de communications audiovisuelles. Un procès-verbal de la séance est établi et les délibérations du conseil sont publiées dans un recueil mis à la disposition du public. Le président a « seul la police de l’assemblée ». Il peut faire expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l’ordre.

Délibérations et votes

Les votes se déroulent au scrutin public quand le sixième des membres présents le demande. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. Les votes sur les nominations ont toujours lieu au scrutin secret. Le résultat des scrutins publics, énonçant le nom des votants, est reproduit au procès-verbal. Les délibérations du conseil départemental sont prises à la majorité des suffrages exprimés.

Les compétences du conseil départemental

Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, le conseil départemental ne bénéficie plus de la clause générale de compétence et exerce donc exclusivement des compétences d’attribution, notamment celles pour lesquelles il a été reconnu chef de file.

Ainsi le conseil départemental règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines de compétences que la loi lui attribue. Il est compétent pour mettre en œuvre toute aide ou action relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, au développement social, à l'accueil des jeunes enfants et à l'autonomie des personnes. Il est également compétent pour faciliter l'accès aux droits et aux services des publics dont il a la charge. Il a compétence pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale sur le territoire départemental, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des régions et des communes.

Principales attributions législatives

L’action sociale : enfance (protection maternelle et infantile, adoption, soutien aux familles en difficulté financière) ; personnes handicapées (politiques d’hébergement et d’insertion sociale, prestation de compensation du handicap) ; personnes âgées (création et gestion de maisons de retraite, allocation personnalisée d’autonomie) ; prestations légales d’aide sociale et contribution à la résorption de la précarité énergétique.

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L’éducation : construction, entretien et équipement des collèges ; gestion des agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) des collèges.

L’aménagement : équipement rural, remembrement, aménagement foncier, gestion de l’eau et de la voirie rurale ; transports routiers non urbains des personnes (notamment transports scolaires) ; voirie départementale. La culture : bibliothèque départementale de prêt, services d’archives départementales, de musées, protection du patrimoine.

Enfin, la loi NOTRe prévoit un mécanisme de transfert ou de délégation de certaines compétences du département vers les métropoles.

Le département comme chef de file

Le département est chargé d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives à l'action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique ; l'autonomie des personnes ; la solidarité des territoires. Par ailleurs, il est consulté par la région en préalable à l'élaboration du contrat de plan conclu entre l'État et la région afin de tenir compte des spécificités de son territoire.

Les moyens d’action du conseil départemental

Décisions et avis

Les deux types de décisions qui peuvent être prises par le conseil départemental sont les délibérations et les avis. Le terme de délibération désigne une action : celle de délibérer, donc de discuter, mais aussi un acte, c’est-à-dire l’aboutissement juridique de la discussion. Les délibérations du conseil départemental sont de véritables décisions faisant grief. Elles sont donc susceptibles d’un recours devant le juge administratif. Le conseil départemental donne également son avis sur tous les objets sur lesquels il est consulté en vertu des lois et règlements ou dont il est saisi par les ministres et notamment sur les changements proposés aux limites territoriales du département, des arrondissements, des cantons et des communes et sur la désignation de leur chef-lieu. Il peut enfin émettre des vœux.

Services publics et budget

Le conseil départemental dispose de services et d’un budget pour mettre en œuvre ses politiques. Le président du conseil départemental est l'ordonnateur des dépenses du département et prescrit l'exécution des recettes départementales, sous réserve des dispositions particulières du code général des impôts relatives au recouvrement des recettes fiscales des collectivités locales.

L’exécutif du conseil départemental : le président

Désignation et conditions d’élection

Le conseil départemental élit son président, ainsi que les autres membres de la commission permanente lors de la réunion de droit qui suit le renouvellement général. Tous les conseillers départementaux en exercice sont éligibles aux fonctions de président mais cette fonction est incompatible avec certains autres mandats (président d’un conseil régional, maire, membre de la commission européenne, exercice d’un mandat parlementaire…). Deux tiers des membres doivent être présents pour procéder à l’élection du président. Le président est élu à la majorité absolue des membres du conseil départemental pour une durée de six ans. Si cette élection n’est pas acquise après les deux premiers tours du scrutin, il est procédé à un troisième tour de scrutin et l’élection a lieu à la majorité relative des membres du conseil départemental. En cas d’égalité des voix, l’élection est acquise au bénéfice de l’âge.

Pouvoirs et prérogatives

Le président du conseil départemental est l'organe exécutif du département. Il prépare et exécute les délibérations du conseil départemental. Il est l'ordonnateur des dépenses du département et prescrit l'exécution des recettes départementales. Il impute en section d'investissement les dépenses d'équipement afférentes à des biens meubles ne figurant pas sur les listes et d'une valeur inférieure à un seuil fixés par arrêté des ministres en charge des finances et des collectivités locales, sur délibérations expresses de l'assemblée.

Le président du conseil départemental est seul chargé de l'administration. Il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents. Il peut également déléguer une partie de ses fonctions, dans les mêmes conditions, à des membres du conseil départemental en l'absence ou en cas d'empêchement des vice-présidents. Ces délégations subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées.

Le président du conseil départemental est le chef des services du département. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services.

Le président du conseil départemental déclaré comptable de fait par un jugement du juge des comptes statuant définitivement est suspendu de sa qualité d'ordonnateur jusqu'à ce qu'il ait reçu quitus de sa gestion. Dans ce cas, le conseil départemental délibère afin de confier à un vice-président les attributions mentionnées à l'article L. 3221-2. Cette fonction prend fin dès lors que le président du conseil départemental a reçu quitus de sa gestion.

Le président du conseil départemental gère le domaine du département. A ce titre, il exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des attributions dévolues aux maires et au représentant de l'Etat dans le département ainsi que du pouvoir de substitution du représentant de l'Etat dans le département prévu à l'article L. 3221-5 du CGCT. Le représentant de l'Etat dans le département peut, dans le cas où il n'y aurait pas été pourvu par le président du conseil départemental, et après une mise en demeure restée sans résultat, exercer les attributions dévolues au président du conseil départemental en matière de police.

Le président procède à la désignation des membres du conseil départemental pour siéger au sein d'organismes extérieurs dans les cas et conditions prévus par les dispositions régissant ces organismes. Il procède à la nomination des gardes champêtres dans le cas et les conditions prévus par le code de la sécurité intérieure. Il exerce en matière d'action sociale les compétences qui lui sont dévolues par le code de l'action sociale et des familles. En vue d'exercer la compétence définie par le même code, le président du conseil départemental est informé par le procureur de la République des mesures alternatives aux poursuites et des jugements devenus définitifs lorsque ces décisions concernent des infractions commises par des mineurs résidant sur le territoire du département.

Le président du conseil départemental peut faire tous actes conservatoires et interruptifs de déchéance. Il peut toujours, à titre conservatoire, accepter les dons et legs. La décision du conseil départemental, qui intervient ensuite, a effet du jour de cette acceptation.

Le président du conseil départemental intente les actions au nom du département en vertu de la décision du conseil départemental et il peut, sur l'avis conforme de la commission permanente, défendre à toute action intentée contre le département. Il peut, par délégation du conseil départemental, être chargé pour la durée de son mandat d'intenter au nom du département les actions en justice ou de défendre le département dans les actions intentées contre lui, dans les cas définis par le conseil départemental. Il rend compte à la plus proche réunion du conseil départemental de l'exercice de cette compétence.

Le président, par délégation du conseil départemental, peut être chargé, pour la durée de son mandat, de prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres, ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget. Il rend compte à la plus proche réunion utile du conseil départemental de l'exercice de cette compétence et en informe la commission permanente.

Le président peut, par délégation du conseil départemental, être chargé d'exercer, au nom du département, les droits de préemption dont celui-ci est titulaire ou délégataire en application du code de l'urbanisme. Il peut également déléguer l'exercice de ce droit à l'occasion de l'aliénation d'un bien, dans les conditions que fixe le conseil départemental. Il rend compte à la plus proche réunion utile du conseil départemental de l'exercice de cette compétence.

Le président peut, par délégation du conseil départemental, être chargé de prendre toute décision relative au fonds de solidarité pour le logement, notamment en matière d'aides, de prêts, de remises de dettes et d'abandons de créances. Il rend compte à la plus proche réunion utile du conseil départemental de l'exercice de cette compétence.

La commission permanente et le bureau

La commission permanente et le bureau constituent les organes importants de l’exécutif départemental. Les vice-présidents font partie de la commission permanente. Ils sont élus par le conseil départemental et peuvent recevoir délégation de fonctions du président. Le président, ainsi que les autres membres de la commission permanente, sont élus lors de la réunion de droit qui suit le renouvellement général.

La commission permanente examine et prépare de nombreuses décisions, rend des avis et, lorsqu'elle reçoit délégation, peut décider en lieu et place du conseil sur certaines matières. Le bureau, qui comprend le président et des membres élus, participe à l'orientation de l'action du conseil et à l'organisation de ses travaux.

Évolution territoriale et particularités

Le mot de département peut couvrir des réalités différentes. C’est ainsi qu’en 2011 « le département de Mayotte » selon l’article LO. 3511-1 du code général des collectivités territoriales « est érigé en une collectivité régie par l’article 73 de la Constitution qui prend le mot de "département de Mayotte" et exerce les compétences dévolues aux départements d’outre-mer et aux régions d’outre-mer. » Il est d’ailleurs plutôt désormais classé dans les collectivités de niveau régional.

Par ailleurs, si le nombre de départements s’est élevé, de 2011 à 2015, à 101 (96 départements métropolitains, 4 « domiens » et Mayotte), ce nombre a été réduit de deux au 1er janvier 2016 suite à la transformation de la Martinique et de la Guyane en collectivité unique. Il a été réduit de nouveau de deux au 1er janvier 2018 avec la création de la collectivité de Corse qui intègre en son sein les deux départements de la Corse-du-Sud et de la Haute-Corse. Le regroupement au 1er janvier 2021 dans un même département, sous le nom de collectivité européenne d’Alsace, des deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, va encore modifier le nombre de collectivités départementales. Pour autant, les circonscriptions administratives de l’Etat restent calquées tant en Corse qu’en Alsace sur les départements antérieurs.

La loi du 16 décembre 2010, modifiée par la loi du 16 janvier 2015, a prévu la possibilité de regroupement des départements : plusieurs départements formant, dans la même région, un territoire d'un seul tenant peuvent, par délibérations concordantes de leurs conseils départementaux, adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, demander à être regroupés en un seul département. Toutefois, le regroupement ne peut se faire qu’en accord avec l’Etat, puisqu’il est décidé par décret en Conseil d’Etat. En application de cette disposition, et suite aux délibérations favorables des deux conseils départementaux alsaciens, le décret n° 2019-142 du 27 février 2019 a regroupé les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin sous le nom de collectivité européenne d’Alsace.

Aspects historiques essentiels

La loi du 22 décembre 1789 prescrit la création dans chaque département d'une assemblée composée de 36 membres élus : le conseil de département. Celui-ci est supprimé par la loi du 14 frimaire an II (4 décembre 1793). Il est rétabli sous le nom de « conseil général de département » par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800). À partir de 1800, les conseillers généraux sont les membres du conseil général de département ; ils ne sont pas élus mais nommés par le gouvernement. Après une tentative abandonnée de réforme à la fin de la Restauration, c'est en 1833 que les conseils généraux deviennent à nouveau des corps élus au suffrage censitaire. À partir de la loi du 10 août 1871, le conseil général élit son président lors de chaque renouvellement des conseillers généraux.

Jusqu'à la loi de décentralisation du 2 mars 1982 (dite loi Defferre), le préfet de département était à la fois le représentant de l'État dans le département et l'exécutif départemental, le président du conseil général n'ayant alors comme tâche que la présidence de l'assemblée départementale. La loi Defferre a donc constitué un tournant majeur en faisant du président de l’assemblée l'exécutif du département.

Tableau synthétique : rôles et pouvoirs du président du conseil départemental

Le rôle du président du conseil départemental est donc à la fois politique, administratif, financier et juridictionnel, reposant sur un cadre législatif précis qui a évolué au fil des décentralisations successives.

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