Subventions et Fonctionnement des Syndicats dans la Fonction Publique en France

La liberté syndicale dans la fonction publique repose sur la Convention européenne des Droits de l'homme, notamment son article 11, et en France, sur l'article 8 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983. Depuis la loi du 5 juillet 2010, le cadre juridique des droits et moyens syndicaux ne cesse de se simplifier et de se moderniser, pour aller, selon les souhaits du Gouvernement, « vers plus de transparence, d'efficacité et de responsabilité des acteurs du dialogue social ». Des engagements et une liberté syndicale parfois soumis à des restrictions, en raison des principes fondamentaux du service public.

Pendant longtemps, le droit syndical n'a pas été reconnu aux fonctionnaires, car il était considéré comme incompatible avec la conception hiérarchique et statutaire de la fonction publique. En 1946, ce droit est enfin garanti aux agents et les premières instances paritaires de consultation sont mises en place. Selon le Statut général, les fonctionnaires peuvent donc « créer librement des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats » et les organisations syndicales peuvent « ester en justice, se pourvoir devant les juridictions compétentes contre les actes réglementaires concernant le statut du personnel et contre les décisions individuelles portant atteinte aux intérêts collectifs des fonctionnaires ».

En 2002, Jacques Fournier, haut fonctionnaire chargé d'écrire le « Livre Blanc sur le dialogue dans la fonction publique », constate que les instances de dialogue social mises en place à la Libération ont vieilli. A partir de là, des cycles de concertation avec les organisations syndicales ont été conduits, un groupe de travail relatif au dialogue social a été mis en place en septembre 2006 et, en 2007, les premières mesures concrètes ont été prises (ex. participation possible des non titulaires dans les instances). A l'automne 2007, les travaux de réforme du dialogue social ont été relancés, aboutissant à la signature des « accords de Bercy sur la rénovation du dialogue social », le 2 juin 2008.

Dans le prolongement de ces accords, la loi du 5 juillet 2010 a été promulguée et un « relevé de conclusions relatif à la modernisation des droits et moyens syndicaux » a été établi le 29 septembre 2011 par le ministère de la Fonction publique afin d'apporter des garanties et plus de légitimité aux syndicats.

Moyens Matériels et Locaux Syndicaux

L'administration doit mettre à la disposition des organes syndicaux au moins un local dès qu'elle emploie 50 agents (lors des débats, le seuil de 100 agents avait été envisagé par le gouvernement) alors que celle qui emploie à l'Etat comme dans la territoriale, au moins 500 agents doit mettre à disposition un local pour chacune des organisations syndicales représentées au comité technique local. Le ministère a refusé un alignement sur l'hospitalière, où chaque organisation syndicale dispose d'un local dès 200 agents.

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Les locaux mis à la disposition doivent être équipés correctement pour répondre aux besoins « indispensables » à l'exercice de l'activité syndicale. Les locaux syndicaux doivent comporter les équipements indispensables à l’exercice de l’activité syndicale. Sont considérés comme tels quelques éléments de mobilier dont un ordinateur, un téléphone, une connexion à Internet et l’accès aux moyens d’impression. Les conditions dans lesquelles peuvent être utilisés les moyens de reprographie de la collectivité ou de l’établissement doivent être également établies après concertation. Articles L. 1311-18 et L. 2144-3 du Cgct.Décret n° 85-397 du 3 avril 1985, relatif à l’exercice droit syndical dans la fonction publique territoriale.

Chaque collectivité territoriale ou établissement public local employant au moins 50 agents doit attribuer un local commun à usage de bureau aux organisations qui ont une section syndicale dans ladite collectivité ou ledit l’établissement et qui sont représentatives, c’est-à-dire représentées au Cst ou au Csfpt. Faute de locaux équipés pouvant être mis à disposition, la collectivité ou l’établissement doit verser aux organisations syndicales représentatives une subvention leur permettant de louer et d’équiper un local (5). Sont pris en compte les fonctionnaires, stagiaires et titulaires, et les agents contractuels de droit public ou privé de la collectivité sans ses établissements (centre communal d’action social, par exemple).

Si les effectifs cumulés du personnel du centre de gestion et des collectivités ou des établissements affiliés sont compris entre 50 et 500 agents, des locaux communs sont obligatoirement attribués par le centre de gestion aux organisations syndicales représentatives ayant une section syndicale dans le centre ou dans une des collectivités ou établissements affiliés ;en cas d’effectif cumulé supérieur à 500 agents : un local distinct est obligatoirement attribué par le centre de gestion à chacune des organisations syndicales représentatives.

Si la collectivité ou l’établissement est contraint de louer des locaux, le choix doit être effectué après concertation et il ou elle doit en supporter la charge (9).

Réunions d'Information et Communication Syndicale

Toutes les organisations syndicales (OS) peuvent organiser des réunions d'information à l'intérieur des bâtiments administratifs prioritairement en dehors des heures de service ou, à défaut, pendant les heures de service. Les agents peuvent librement assister aux réunions se déroulant en dehors des heures de travail.

En revanche, seuls ceux qui ne sont pas en service ou qui bénéficient d'une autorisation spéciale d'absence (ASA- cf. La participation des agents aux réunions syndicales a en outre été élargie : les organisations syndicales représentatives peuvent organiser chaque mois une réunion d'information pendant les heures de travail. Sous réserve des nécessités de service, elles peuvent regrouper trimestriellement ces réunions, notamment en cas de dispersion des services. Les agents peuvent assister à l'une de ces réunions d'information syndicale dans la limite d'une heure par mois ou de 3 heures par trimestre. Enfin, à l'Etat et dans l'hospitalière, les organisations syndicales qui présentent des candidats à l'élection des représentants du personnel à une instance de consultation (CAP ou comité technique) peuvent organiser une réunion d'information spéciale au cours des 6 semaines précédant le jour du scrutin.

Pour ce qui concerne les informations syndicales comme l'affichage, les moyens de communication, la diffusion électronique et les tracts : Les agents peuvent accéder à l'information syndicale en consultant les documents distribués, affichés ou diffusés par voie électronique par les organisations syndicales. Par ailleurs, les OS sont autorisées à distribuer, pendant les heures de service, des documents syndicaux dans l'enceinte des bâtiments administratifs mais en dehors des locaux ouverts au public. Les documents sont alors également communiqués pour information à l'autorité compétente.

Les distributions ne doivent en aucun cas porter atteinte au fonctionnement du service et ne peuvent être assurées que par des agents qui ne sont pas en service ou qui bénéficient d'une autorisation spéciale d'absence (ASA - cf infra) ou d'un crédit de temps syndical ainsi que par des agents disposant d'un mandat syndical affectés dans une autre administration. Enfin, l'utilisation d'Internet et de la messagerie électronique est possible. Bien souvent, une charte ou un protocole en définit l'accès (nature du contenu des messages autorisée, modalités de la création et de la mise à jour de la liste de diffusion...).

Subventions et Financement des Organisations Syndicales

Une subvention de fonctionnement des organisations représentatives a été créée à l'échelle du nouveau Conseil commun de la fonction publique (CCFP) et peut être complétée par des dotations ou subventions particulières par ministères, établissements publics et collectivités. Sur le plan local, les représentants des OS sont autorisés à collecter les cotisations syndicales dans l'enceinte administrative. Ces collectes ne doivent en aucun cas porter atteinte au fonctionnement du service.

Subventions Exceptionnelles aux Communes

Le ministre de l’Intérieur et le ministre de l’Economie et des finances peuvent décider, sur les crédits ouverts au budget du ministère de l’Intérieur, d’attribuer une subvention exceptionnelle aux communes dans lesquelles des circonstances anormales entraînent des difficultés financières particulières (article L. 2335-2 du CGCT). Pour qu’une commune soit éligible au dispositif, il faut qu’elle n’ait pas été en mesure d’adopter son budget en équilibre, que le préfet ait saisi la chambre régionale des comptes (article L.

Subventions de l'État pour Projets d'Investissement

Les subventions de l’État relatives à des projets d'investissement peuvent être consacrées au financement des différentes phases d'une opération, telles que les études, la recherche et le développement, les acquisitions immobilières, les travaux de construction ou d'aménagement, les grosses réparations, l'équipement en matériel (à l'exclusion du simple renouvellement). De plus, une telle subvention ne peut être versée que sur justification de la réalisation du projet subventionné. Toutefois, une avance peut être versée lors du commencement d’exécution du projet. L’avance ne peut excéder 30% du montant prévisionnel de la subvention. Ensuite, des acomptes peuvent être versés au fur et à mesure de l’avancement du projet. Enfin, le montant de la subvention de l'État ne peut avoir pour effet de porter le montant des aides publiques directes à plus de 80 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable engagée par le demandeur.

Moyens Humains et Protection de l'Engagement Syndical

Avec ces règles, la liberté syndicale est reconnue. Cependant, ces moyens matériels ne serviraient à rien s'ils n'étaient pas accompagnés de moyens humains. L'adhésion à un syndicat est donc libre, et la jurisprudence reconnaît par exemple, qu'elle ne peut être mentionnée dans le dossier de l'agent ou encore que l'administration ne peut porter la moindre appréciation sur la manière dont un agent exerce son mandat syndical. Autant de protections nécessaires et bien d'autres encore, que le droit est venu apporter pour garantir mais aussi valoriser l'engagement syndical.

Les règles sont aujourd'hui fixées de manière à ce que les agents qui acceptent d'exercer un ou plusieurs mandats de représentant syndical puissent mieux concilier vie professionnelle et mandat syndicat. Des dispositifs existent également pour éviter toute discrimination dans le déroulement de carrière de ces agents. De plus l'expérience acquise au titre de l'exercice de ces mandats est reconnue dans le parcours professionnel de ces derniers.

Concrètement, les agents titulaires d'un mandat de représentant du personnel à l'une des instances consultatives (Commission Administrative Paritaire -CAP-, Comité Technique -CT-, Comité d'Hygiène Sécurité et des Conditions de Travail -CHSCT-) sont autorisés à participer, sur présentation de leur convocation, aux réunions de ces instances pendant leur temps de travail. Ils bénéficient à cet effet d'autorisations spéciales d'absence (ASA) d'une durée égale au double de la durée de la réunion à laquelle s'ajoutent les délais de route. D'autres ASA de 10 à 20 jours, sont accordées aux représentants mandatés pour les congrès syndicaux (internationaux, nationaux, régionaux...) et organismes directeurs. Le nombre de jours varie selon le niveau des congrès et des organismes directeurs dans la structure du syndicat.

Des crédits de temps syndical sont en outre accordés aux OS sous forme de décharges ou de crédits d'heures pour participer aux réunions et groupes de travail organisés par l'administration. Ensuite, un agent qui décide de s'engager dans l'exercice syndical peut obtenir une décharge partielle ou totale de service. La décharge lui permet alors d'exercer une activité syndicale en lieu et place de son service, sans avoir à justifier de la teneur de cette activité.

En pratique, l'administration est chargée d'attribuer globalement à l'ensemble des organisations syndicales un crédit d'heures selon un barème fixé suivant le nombre d'agents employés et qui dépend de la représentativité des OS. Dans la fonction publique territoriale , après avoir divisé petites et grandes organisations syndicales, il a été décidé que la mesure de la représentativité se ferait à moitié sur les sièges et à moitié sur les voix obtenues aux élections du 20 octobre 2011 des comités techniques.

Ensuite, les organisations syndicales désignent les bénéficiaires des décharges de service parmi leurs représentants en activité. Si cette désignation est incompatible avec les nécessités de service, l'administration doit inviter l'organisation syndicale, après avis de la CAP, à choisir un autre agent.

Un fonctionnaire titulaire peut également être « détaché » auprès d'une OS pour exercer un mandat syndical. Il se trouve alors placé en dehors de son corps ou cadre d'emplois d'origine et sa rémunération est prise en charge par l'OS. Il peut aussi être totalement ou partiellement « mis à disposition » d'une organisation syndicale pour exercer un mandat syndical à l'échelon national. Dans ce cas, il reste dans son cadre d'emplois ou corps d'origine, il est réputé y occuper un emploi, et continue à percevoir la rémunération correspondante, mais il exerce ses fonctions hors du service où il a vocation à servir. L'employeur est alors remboursé des charges salariales par prélèvement sur la dotation syndicale particulière.

Enfin, les fonctionnaires et agents non titulaires peuvent bénéficier d'un congé de formation syndicale. Accordé aux agents pour suivre une formation dispensée par un centre de formation agréé, sous réserve des nécessités de service, l'agent doit en faire la demande au moins un mois à l'avance, le défaut de réponse dans les quinze jours de la demande valant acceptation. La commission administrative paritaire est informée des rejets.

Les compétences acquises dans l'exercice d'un mandat syndical peuvent être prises en compte au titre des acquis de l'expérience professionnelle. Ainsi, les agents concernés ne seront soumis qu'à certaines épreuves de concours ou d'examens professionnels ou qu'à certaines conditions pour l'inscription sur une liste d'aptitude ou sur un tableau d'avancement.

Limites à la Liberté Syndicale

Cela étant rappelé, la liberté syndicale dans la fonction publique connaît certaines limites. Tout d'abord, même si le syndicalisme réclame une liberté d'expression assez large (notamment au sein des instances comme les comités techniques ou les CAP), tous les agents publics syndiqués ainsi que les représentants syndicaux sont soumis à l'obligation de réserve.

Enfin, la grève : moyen à la disposition des syndicats destinée à appuyer des revendications professionnelles, même si elle est aujourd'hui reconnue aux fonctionnaires et aux agents non titulaires, est soumise à préavis et entraîne des retenues sur salaires. Mais surtout, la grève dans la fonction publique fait l'objet de certaines limitations et doit être conciliée avec les principes du service public (continuité, égalité, adaptabilité). Ainsi, certaines formes de grève sont interdites : la grève tournante, la grève politique non justifiée par des motifs d'ordre professionnel, la grève « sur le tas » avec occupation et blocage des locaux de travail.

Certaines catégories de personnels, pour des raisons de sécurité des personnes notamment n'ont pas le droit de faire grève (ex. personnels de police, magistrats judiciaires). D'autres ont l'obligation d'assurer, même en période de grève, un service minimum (ex agents hospitaliers, de la navigation aérienne) afin que la protection de la santé publique soit toujours garantie.

S'il est trop tôt encore pour savoir si les mesures récentes mettront fin au faible taux de syndicalisation des fonctionnaires français (comparé à d'autre pays de l'Union européenne : 15,2% contre 25% en moyenne), le rééquilibrage de la légitimité syndicale voulu par la réforme ne sera sûrement pas sans incidence sur la manière d'aborder le dialogue social et au quotidien, pour les administrations, sur la manière de s'emparer des nouveaux outils.

DROIT ET OBLIGATIONS DES FONCTIONNAIRES : CE QUE VOUS DEVEZ SAVOIR ! Par Maître Benjamin INGELAERE

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