Taux Maximum des Subventions Publiques en France : Analyse et Enjeux

Les subventions publiques en France représentent un enjeu économique majeur, suscitant à la fois des attentes et des interrogations. Elles peuvent s’appliquer à toutes les entreprises ou ne cibler qu’une catégorie d’entreprises sélectionnées. En temps normal, les aides peuvent servir au développement économique des entreprises ainsi qu’à l’implantation de nouveaux projets dans certaines régions. Des projets sont alors sélectionnés et un résultat économique est attendu.

Le site public Aides-entreprises.fr recense toutes les aides à destination des entreprises existantes. La TVA intracommunautaire ne fait pas partie des compétences de la Direction générale des Entreprises. Nous vous invitons à vous rapprocher des services fiscaux. Pour créer une entreprise, vous devez disposer d'un numéro de sécuté sociale.

Haro sur les aides aux entreprises ! Il s’agirait d’un gisement intéressant pour réaliser des économies et des hausses d’impôts afin d’ajuster nos comptes publics. Pour en avoir le cœur net, une Revue de dépenses a été diligentée sur ce point par le Gouvernement d’Elisabeth Borne et ses conclusions rendues en mars 2024.

Revue des dépenses publiques : les conclusions de l'IGF

Conclusions de l’IGF (inspection générale des finances) missionnée sur ce point, sur les 64 milliards d’aides analysées (36 milliards de niches fiscales et 28 milliards d’aides budgétaires), des économies de 3 milliards pourraient être dégagées à horizon 2027, correspondant à 935 millions d’économies budgétaires (33,2%) et 1,880 milliards de niches fiscales en moins (66,8%). En gros une répartition des efforts de 1/3, 2/3… pour des proportions de -3,3% et de -5,2% par rapport aux enveloppes susmentionnées. L’analyse a-t-elle été si égalitaire ?

Comme le note l’Institut Rexecode dans une note de juillet 2023, « Le concept « d’aides aux entreprises » recouvre un ensemble hétéroclite de dispositifs publics de subvention, de réduction de prélèvements, de dépenses fiscales, ou encore de participations financières à destination des entreprises » (mais aussi de taxes affectées[2] - dans le cadre de la démarche de l’IGF) dont « le recensement dépend du périmètre considéré et de la norme prise en référence, de sorte que les montants agrégés varient d’une estimation à l’autre. »

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L’Institut en propose deux exemples comparés très illustratifs à l’appui de son propos (année de référence 2019):

Agrégats des aides aux entreprises en France

Les principales différences de ces deux études portent essentiellement sur l’inclusion par France Stratégie du recensement des prêts et avances remboursables et garanties par l’Etat (dans son bilan et hors bilan) ainsi que des allègements de charge plus importants dans l’étude CLERSE, tout comme le périmétrage des dépenses fiscales déclassées.

Pour sa part, l’IGF pour la revue de dépenses, prend un périmètre différent de 104 milliards d’euros en 2022 :

Sur ce champ, la mission met en exergue un total d’aides de l’Etat de 86 milliards d’euros, sous la forme de 28 milliards de dépenses budgétaires (et ITAF), de 36 milliards de dépenses fiscales, mais aussi de 15 milliards de dispositifs « mis en extinction », (soit 6 milliards de créances de CICE résiduelles, mais aussi des dispositifs de crise, compensation d’EDF après mise en place du bouclier tarifaire (4,6 Md €) et PGE (prêts garantis par l’Etat) de 1,4 Md €), ainsi que 7 milliards de compensations de dépenses sociales. Au sein de ce périmètre l’IGF n’a travaillé que sur 64 milliards d’aides fiscales (36 Md €) et budgétaires (28 Md €), et situées exclusivement sur le champ de l’Etat. Ainsi les aides aux entreprises (7 milliards d’euros minimum, hors aides transitant par des opérateurs locaux, ou des exonérations fiscales et taux réduits décidés par les APUL qui ne sont pas recensées) n’ont pas été auditées par la mission. Ces 7 milliards se ventilent à hauteur de 40% par les régions, 34% par le bloc communal et 26% par les départements et autres entités locales.

Enfin la mission n’a pas non plus pris en considération les aides européennes aux entreprises françaises. Elles s’élèveraient entre 9 et 10 milliards d’euros en 2022, se répartissant entre :

9 milliards dans le cadre des FEAGA/FEADER (moyenne annuelle 2023-2027) ce qui représentent des aides agricoles dans le cadre de la PAC (politique agricole commune) ;
40 millions d’euros/an dans le cadre du FEAMPA (affaires maritimes et pêche) ;
300 millions d’euros/an dans le cadre du FEDER/FTJ, lié au développement régional et à la transition juste ;
Enfin 10 millions/an porté par le BAR (réserve d’ajustement dans le cadre du Brexit)

N’y figure pas également d’autres crédits européens inscrits sur les programmes du fonds européen de défense (FEDef), Horizon Europe et Europe Créative.

Comparaison européenne : la France face à l'Allemagne

Du point de vue européen, le scoreboard state Aid Data, permet de suivre le volume des aides d’Etat accordées par la France et déclarées à l’Union européenne. Il apparaît en particulier que la France avec un montant d’aides d’Etat notifiées en 2022 à 0,94% du PIB, se retrouve à un niveau comparable au niveau d’aides publiques de 2018 (0,95%) pour ce qui a trait aux aides hors crise. Si on y ajoute les aides publiques liées aux mesures de soutien et de relance, les montants sont beaucoup plus importants (1,7% du PIB) mais en baisse rapide sitôt la pandémie de Covid-19 achevée (et malgré le début de la guerre en Ukraine en février 2022). Le match France Allemagne sur ce registre montre que l’Allemagne n’a baissé drastiquement ses aides aux entreprises qu’à compter de 2022 afin de financer ses aides de crise (alors qu’entre 2013 et 2022, elle affichait des aides d’Etat aux entreprises bien supérieures à celles de la France).

La revue de dépenses de l’IGF porte sur un périmètre finalement très restreint de 5 ministères. Mais même au sein du budget de l’Etat les aides aux entreprises n’ont été identifiées par l’IGF que pour 5 ministères renvoyant pour les autres aux missions en cours relatifs à la production cinématographique et audiovisuelle, aux dispositifs en faveur de la jeunesse et à la formation professionnelle. Seules les deux dernières revues de dépenses ont été rendues publiques et aucune ne s’intéresse particulièrement aux aides aux entreprises. Note de lecture : Les montants initiaux sont de 28 milliards d’euros, d’ont on « sort » 10,5 milliards de dotations/ITAF qui ne sont pas délivrés par les 5 ministères retenus, desquels ensuite on retire 12,9 milliards d’aides budgétaires.

La mission passe en effet d’un périmètre restreint de 17,5 milliards d’euros à un montant de 4,5 milliards en ne retenant pas volontairement un certain nombre de subventions publiques à des entreprises publiques, notamment :

7,8 milliards d’euros de compensations pour charge de service public de l’énergie. Il s’agit de rembourser à EDF et aux entreprises locales de distributions, leurs contrats d’obligation d’achat d’électricités produites par des énergies renouvelables (et donc les tarifs de rachats sont artificiellement plus élevés afin d’inciter à la mise en place de ces énergies) ;
5,1 milliards de versements effectués à la SNCF au titre des subventions de fonctionnement (redevances d’accès aux TER et aux TET et au déficit d’exploitation de ces derniers) et de subventions d’investissement (plan de régénération du réseau ferré national).

L’analyse de l’IGF est donc biaisée par le volume de l’échantillon retenu, extrêmement réduit pour les subventions à un périmètre de 4,1 milliards d’euros et beaucoup plus étendu s’agissant des dépenses fiscales (18,4 milliards). Cette réduction inédite du périmètre des subventions budgétaires accordées aux entreprises s’explique par le poids très important des entreprises publiques qui en bénéficient.

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Les entreprises publiques : principaux bénéficiaires des subventions

En effet nous avons vu que sur le champ de l’Etat les subventions publiques allaient à hauteur de 7,8 milliards d’euros en direction d’EDF et des entreprises locales de distribution, à hauteur de 5,1 milliards d’euros aux versements effectués au bénéfice de la SNCF, à hauteur de 4,016 milliards d’euros aux subventions publiques des régimes spéciaux de la SNCF (3,239 Md € en 2022) et de la RATP (0,7 Md € en 2022), mais aussi le soutien au fret ferroviaire (hors compensation fret pour 0,125 Md €), ainsi que le soutien à l’audiovisuel public (3,65 Md €) via la CAP (contribution à l’audiovisuel public, jusqu’à son remplacement en 2023). Cet ensemble représente près de 20,57 milliards d’euros sur les 28 milliards identifiés par la mission, soit 73,5%.

Mais il s’agit encore d’un minimum, puisqu’on pourrait également y ajouter les moyens identifiés pour partie dans les 4,1, soit les crédits affectés aux réseaux consulaires (85 millions d’euros de crédits budgétaires et 740 millions d’euros de taxes affectées (fiscalité additionnelle), les 38 millions de crédits attribués à BPI France pour son rôle de conseil aux entreprises, ainsi que les financements au groupe La Poste sur deux segments en particulier : le service universel du courrier (SUP courrier) pour 520 millions d’euros, l’aide à la Presse (196 millions d’euros), les missions d’aménagement du territoires (avec les 17.000 points de contact, soit 140 millions d’euros), ainsi que la mission MAB (accessibilité bancaire) pour 392 millions d’euros. Cela représente tout de même des montants de l’ordre de 2,1 milliards d’euros supplémentaires en 2022. On atteint alors les 81,4%. Or c’est précisément sur ces subventions qui représentent généralement des « missions de service public » qu’il conviendrait de s’interroger afin de réaliser des économies plutôt que de chercher à réduire des incitations fiscales qui bénéficient d’abord aux entreprises du secteur privé.

Subventions aux associations : un secteur clé

Les associations peuvent obtenir des subventions à condition d'en faire la demande. Elles peuvent être accordées en numéraire ou en nature. Elles sont octroyées dans un but d'intérêt général (par exemple, accès à la culture). Si la subvention dépasse un certain montant, l'association bénéficiaire et l'organisme qui la subventionne doivent conclure une convention. L'association doit également, au-delà d'un certain seuil, tenir des comptes que l'État pourra contrôler.

Une subvention peut être attribuée par les administrations et organismes suivants :

État
Collectivités territoriales
Établissements publics administratifs
Organismes de sécurité sociale
Établissements publics à caractère industriel et commercial
Autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif.

Toute association déclarée et immatriculée au répertoire Sirene peut demander une subvention pour :

réaliser une action ou un projet d'investissement,
contribuer au développement d'activités,
ou contribuer au financement global de son activité.

Pour certaines subventions, l'association doit détenir un agrément ministériel.

Lorsque la subvention doit être utilisée pour une action déterminée, l'association doit fournir à l'organisme qui la subventionne un compte rendu financier. Ce document doit prouver que les dépenses effectuées sont conformes à l'objet de la subvention. Il doit être transmis dans les 6 mois suivant la fin de l'exercice pour lequel la subvention a été attribuée.

L'organisme qui a accordé la subvention doit communiquer, à toute personne qui le demande, le budget, les comptes de l'association, la demande de subvention, la convention et le compte rendu financier.

L'utilisation des subventions attribuées par l’État, une collectivité territoriale ou un établissement public peut faire l'objet de contrôles :

par l'autorité qui a accordé la subvention,
et par les comptables supérieurs du Trésor, de l'inspection générale des finances, de certains corps d'inspection et de la cour des comptes.

Ces contrôles financiers visent à vérifier que les subventions ont été utilisées pour réaliser l'objectif fixé.

Attention la mauvaise utilisation d'une subvention est considérée comme un abus de confiance. Dans ce cas, les dirigeants de l'association risquent jusqu'à 3 ans de prison et 375 000 d'amende.

Une association doit établir des comptes annuels si elle reçoit une ou plusieurs subventions en numéraire dont le montant global dépasse 153 000 €. Ces comptes doivent contenir :

un bilan,
un compte de résultat,
et une annexe.

Attention si l'association ne respecte pas cette obligation, ses dirigeants risquent une amende de 9 000 €. L'association doit nommer au moins un commissaire aux comptes et un suppléant. Elle doit également publier ses comptes annuels et le rapport du commissaire aux comptes au JOAFE.

23 milliards d’euros de subventions aux associations par an ! Plus de deux fois le budget de la justice. Sur 113,3 milliards de budgets des associations en 2017, les administrations publiques financent 44,4% soit près de 50,3 milliards d'euros, dont 27 milliards de commandes publiques et 23 milliards de subventions publiques. Elles concernent d’abord les associations du secteur de l’humanitaire et du social, puis l’Education, la formation et l’insertion, puis la Culture. Le sport arrivant en 4ème position avec 2,3 milliards d’euros de subventions publiques en 2017.

L’Etat finance les associations en subventions pour environ 7 milliards d’euros. Les collectivités locales versent 8,1 milliards. Il n’existe malheureusement pas de détail sur les financements par la Sécurité sociale et les opérateurs de l’Etat mais on peut considérer que cela représente en tout 8 milliards. On a donc des subventions aux associations versées pour un tiers par l’Etat, un tiers par les collectivités locales et environ un tiers par la sécurité sociale et les hôpitaux. Il existe un document détaillé pour l’Etat qui s’appelle « le jaune budgétaire associations » publié par Bercy tous les ans mais pas de document global ni pour les collectivités, ni pour la Sécurité sociale. Donc les 23 milliards de subventions annuelles ne sont pas clairement documentées et ne font, au mieux, l’objet d’une évaluation que tous les cinq ans.

Pour retrouver des détails sur les subventions aux associations par les collectivités, il faut consulter les comptes et les documents de chaque collectivité, ce qui est extrêmement fastidieux. Un rapport de l’IGAS avait pointé en 2015 que le nombre d’associations qui déposaient leurs comptes était de seulement 44% (sur 563 associations auditées). Pourtant, toutes les associations qui perçoivent plus de 153 000 euros de subventions par an sont censées déposer leurs comptes afin qu’ils soient publiés au Journal Officiel.

Un audit avait été réalisé en 2020 sur 6 des plus grandes villes de France et il apparaissait que 63% des associations subventionnées par la ville de Paris à plus de 153 000 euros ne déposaient pas leurs comptes soit 97 associations sur 154. C’est notamment le cas du Forum des images à Paris, associations pour laquelle il n’y a pas de comptes disponibles. Seule une enquête de l’Inspection générale estimait le budget de l’association à 8,7 millions d’euros en 2009 et on sait qu’en 2020, la mairie de Paris lui a octroyé 7,3 millions d’euros de subventions. De maigres informations par rapport aux montants en jeu. Depuis 30 ans, ce lieu hybride, a perçu près de 200 millions d’euros de subventions pour recevoir 300 000 visiteurs par an (principalement des scolaires) avec 80 employés gérant 5 salles de projections et un fond d’archives des films ayant Paris comme fond et/ou sujet (9 000 films numérisés mais uniquement consultables sur place) et une école du numérique. En 2018, la ville de Paris se serait interrogée sur le bien-fondé du maintien du Forum des images mais sans trancher. Et ce alors qu’à quelques mètres à peine, ce trouve le complexe UGC des Halles qui, en 2022, était le cinéma les plus fréquenté du monde avec 152 millions de visiteurs.

Mais Paris n’est pas la seule ville où les associations ne font pas preuve de transparence et ne respectent pas les obligations légales : 65% des associations à Lille ne déposent pas leurs comptes, soit 9 associations sur 14, 65% à Nantes soit 27 sur 42, 68% à Marseille soit 60 sur 89, 61% à Bordeaux soir 25 sur 41 et 77% à Toulouse soit 55 sur 77. Des chiffres peu glorieux. Depuis une loi votée à l’été 2021, en cas de défaut de publication, il y a désormais une sanction (amende de 9.000 €) pour les dirigeants de l’association et la possibilité pour le préfet de saisir le juge pour les enjoindre sous astreinte de publier leurs comptes. Ces deux nouveautés ne concernent que les associations recevant plus de 153.000 € de dons ou de subventions (article L.612-4 du Code de commerce). En réalité, ces sanctions ne sont jamais appliquées ou quasi jamais.

Par ailleurs, les associations qui reçoivent plus de 23 000 euros de subventions publiques doivent signer avec les collectivités des conventions spécifiques précisant les objet, durée, montant, modalités de versement et conditions d'utilisation des fonds. Cependant, beaucoup de villes ne font pas signer ou ne tiennent pas à jour ces conventions, voire ne contrôlent pas leur bonne exécution…. Le département de la Manche a même été condamné par la chambre territoriale des comptes compétente en février 2021 car il ne contrôlait pas le dépassement du seuil de 23 000 euros lorsqu’il multipliait les subventions à une même association. L’exemple peut sembler banal, il est pourtant particulièrement significatif de la légèreté avec laquelle un certain nombre d’organismes publics attribuent leurs subventions publiques : dans le cas de la Manche, c’est plus de 273 000 euros de subventions qui ont été distribuées sans contrôle.

En définitive, il manque un document budgétaire global annuel transmis au Parlement et recensant l’ensemble des associations recevant des subventions publiques partir de 23.000 euros par an. Un tel document pourrait être publié par l’INSEE (enquête situation des associations) avec le concours du ministère en charge de la vie associative, de l’IGAS et de la Cour des comptes. La publication des comptes sous peine de sanction devrait aussi être étendue et alignée au même seuil de 23 000 euros.

Mais qui se soucie vraiment de contrôler comment sont utilisés ces 23 milliards d’euros de subventions publiques annuelles aux associations ? Le ministre de l’Intérieur et le ministre de l’Economie et des finances peuvent décider, sur les crédits ouverts au budget du ministère de l’Intérieur, d’attribuer une subvention exceptionnelle aux communes dans lesquelles des circonstances anormales entraînent des difficultés financières particulières (article L. 2335-2 du CGCT). Pour qu’une commune soit éligible au dispositif, il faut qu’elle n’ait pas été en mesure d’adopter son budget en équilibre, que le préfet ait saisi la chambre régionale des comptes (article L.

Les subventions de l’État relatives à des projets d'investissement peuvent être consacrées au financement des différentes phases d'une opération, telles que les études, la recherche et le développement, les acquisitions immobilières, les travaux de construction ou d'aménagement, les grosses réparations, l'équipement en matériel (à l'exclusion du simple renouvellement). De plus, une telle subvention ne peut être versée que sur justification de la réalisation du projet subventionné. Toutefois, une avance peut être versée lors du commencement d’exécution du projet. L’avance ne peut excéder 30% du montant prévisionnel de la subvention. Ensuite, des acomptes peuvent être versés au fur et à mesure de l’avancement du projet. Enfin, le montant de la subvention de l'État ne peut avoir pour effet de porter le montant des aides publiques directes à plus de 80 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable engagée par le demandeur.

211 milliards d'aides publiques aux entreprises... et zéro contrôle ?

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