Statut juridique du système de vélos en libre-service : le cas Vélib'

Vous aimez vous déplacer à vélo mais vous n’en possédez pas ? Des vélos en libre-service (VLS) sont à votre disposition ! Vélib' Métropole, ou simplement Vélib', est un système de vélos en libre-service disponible à Paris et dans les autres villes membres de l'Agence métropolitaine des mobilités partagées ; il s'inscrit dans le domaine de la mobilité partagée. En France, les « vélos jaunes », mis à disposition par la municipalité de La Rochelle dès 1974 à l'initiative de son maire Michel Crépeau, sont souvent considérés comme les premiers « vélos en libre-service ». En France, le système historique qui ressemble le plus au Vélib' parisien est le service vélo à la carte mis en place à Rennes par Clear Channel en juin 1998.

Plusieurs formules d’abonnement s’offrent à vous : ticket à la journée, à la semaine, abonnement annuel... Quelle que soit la formule choisie, les 30 premières minutes sont gratuites à chaque fois que vous empruntez un vélo. Au-delà des 30 premières minutes, vous devrez payer un montant supplémentaire. Des réductions sont proposées à certains types de publics. Pour en savoir plus sur les différents abonnements et tarifs proposés, rendez-vous sur les sites internet dédiés.

Accès et règles d'utilisation

Les vélos en libre-service sont accessibles à toute personne qui souhaite se déplacer à vélo, que vous soyez parisien, Francilien ou même simplement de passage. Des conditions d’âge existent néanmoins. Attendez que le signal (lumineux et/ou sonore) se déclenche avant de partir, cela signifie que le vélo est bien restitué, si le signal dure trop longtemps votre vélo est mal verrouillé. N’oubliez-pas que vous êtes responsable du dernier vélo en votre possession. Assurez-vous donc de bien le verrouiller avant de quitter la borne de stationnement. Si vous avez un problème pour emprunter ou déposer un vélo, contactez directement les services concernés.

Vérification de la batterie, tour de pédale dans le vide, coup d’œil à l’état de la chaîne, pression sur les freins et réglage optimal de la selle. Avant d’emprunter un Vélib’, ses utilisateurs se transforment en mécanos le temps d’un contrôle technique bien rodé. « Il faut faire quelques vérifications pour éviter les mauvaises surprises pendant le trajet. Il y a des codes. Souvent, quand la selle est retournée, c’est que le Vélib’ ne fonctionne plus », confie Arthur, adepte du service depuis 2014, aux abords d’une station.

Évolution technique et adaptation au vandalisme

Le système élargit son offre avec le déploiement de vélos à assistance électrique (VAE), les Vélib' bleus, au côté des vélos mécaniques, les Vélib' verts. Le déploiement du nouveau système fut néanmoins lent et fastidieux, et a connu des dysfonctionnements, le système n'ayant retrouvé totalement sa fréquentation d'avant 2017 qu'à partir de l'automne 2019. En 2017, l'exploitation du réseau fait l'objet d'un nouvel appel d'offres, gagné par le consortium Smovengo, nouveau gestionnaire du service Vélib' devenu « Vélib' Métropole » depuis le 1er janvier 2018.

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Un vélo « increvable » : « À l'usage, on s'est rendu compte qu'un Vélib' parcourait en moyenne 10 000 kilomètres par an, contre environ 250 pour un vélo personnel », explique Albert Asseraf. Dans sa première mouture, JCDecaux dote le Vélib' d'une chambre à air linéaire et non circulaire, afin de limiter son temps de remplacement, surgonfle ses pneus afin de réduire le risque de crevaison et opte pour des jantes double paroi. En 2017, son successeur, lui, mise tout sur des pneumatiques anti-crevaison… au succès tout relatif.

La selle inviolable : rehaussée ou descendue à chaque nouvelle utilisation, la selle du Vélib' a constitué un point d’intérêt dès le lancement. « À l’origine, elle devait se régler à deux mains, c’était moins pratique. Au fil du temps, nous avons installé un système réglable à une main et il est devenu impossible de retirer la selle », explique Albert Asseraf. Yannick Cabaret, directeur du SAVM, l’assure : « Vélib’ 2 a beaucoup hérité de Vélib’ 1, notamment concernant la selle. Smovengo l’a fixée, pour lutter contre le vandalisme. Et sa tige est aujourd’hui en cours de renfort. »

Historique juridique et contractuel

Dans sa version précédente, Vélib' était géré par un opérateur privé dans le cadre d'une délégation de service public, lancé le 15 juillet 2007 par la mairie de Paris. Il fut exploité dans cette première période entre 2007 et 2017 par le groupe JCDecaux qui a décliné à cette occasion une version parisienne de son système Cyclocity. Le contrat initial passé le 27 février 2007 par la ville avec la société Somupi, filiale de JCDecaux, prévoyait la mise à disposition de 20 600 vélos dans 1 451 stations. Le marché revient de droit à Clear Channel. JCDecaux anticipe cette décision en analysant juridiquement le montage du dossier et parvient à faire annuler l'appel d'offres. En janvier, l'appel d'offres est relancé, JCDecaux propose cette fois-ci 20 600 vélos.

Les problèmes d'exclusivité publicitaire empêchaient la mise en place de Vélib' sur le domaine public des grandes gares parisiennes et constituaient un frein à l'extension en banlieue. Puis, alors que le 1er avril 2008 le marché publicitaire en question était entretemps passé à JCDecaux, la question d'une éventuelle redevance pour l'installation de stations sur le domaine de la SNCF bloquait le dossier. Ce n'est qu'en septembre 2010 qu'un accord entre JCDecaux et la SNCF permet l'installation de stations Vélib' à proximité des quais, contre le paiement d'une redevance symbolique d'un euro par station.

La délibération d'extension a été contestée devant le tribunal administratif puis portée devant le Conseil d'État qui, le 11 juillet 2008, annule l'ordonnance du tribunal administratif et autorise l'extension du service au motif qu'il n'était pas porté atteinte à l'économie générale du marché initial. Dans sa décision, le Conseil d'État relève que cette extension était d'une portée limitée et que la prestation supplémentaire ainsi proposée aux usagers du système Vélib' sont de même nature que la prestation initiale.

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Passage à un nouveau modèle métropolitain

Le marché public Vélib' expirant en 2018, le système change de dimension : désormais placé sous l'autorité d'un syndicat mixte, l'Agence métropolitaine des mobilités partagées (AGEMOB, ex-Syndicat Autolib' et Vélib' Métropole) regroupant Paris et une petite centaine de communes de la petite couronne d'Île-de-France, ce dernier adopte un nouveau cahier des charges en prévision d'un nouvel appel d'offres qui imposera l'élargissement de l'offre de vélos. En avril 2017, le marché des vélos en libre service Vélib' est attribué à la société franco-espagnole Smovengo (Smoove-Mobivia-Moventia-Indigo). Ce marché, d'une durée de 15 ans, s'élève à 600 millions d'euros TTC.

Le nouveau modèle économique n'est plus lié au contrat d'affichage et de mobilier urbain qui est désormais attribué séparément, de sorte que le prix de l'abonnement au nouveau service est plus élevé. Ce nouveau dispositif réalisé par Smovengo implique notamment le renouvellement de chaque station et l'aménagement de celles-ci pour pouvoir accueillir les nouveaux vélos à assistance électrique ainsi que les vélos mécaniques.

Difficultés du renouvellement et conséquences juridiques

JCDecaux dépose un recours en référé contre la décision d'attribution du marché de Smovengo auprès du tribunal administratif de Paris. Le 4 mai 2017, le tribunal le rejette et confirme l'attribution du marché des Vélib' parisiens au groupement Smovengo. JCDecaux et un de ses partenaires, la RATP, intentent de nouvelles actions en 2021 et 2022, prétextant une offre anormalement basse de Smovengo, qui se soldent par un rejet de la cour d’appel de Paris le 8 mars 2023.

Le nouveau marché Vélib' attribué en mai 2017 prévoit six mois de transition entre les opérateurs sans arrêt de service. Cependant, à la fin du mois de décembre 2017, seules 517 stations sont transférées à la société Smovengo contre 700 prévues initialement. Lors de son lancement, Smovengo est très critiqué, par le public et plusieurs personnalités politiques, notamment pour les retards de transformation des stations et le peu de vélos disponibles.

En compensation, les abonnés Vélib' d'alors auront droit à un crédit de trois heures « pour tester sans surcoût les nouveaux Vélib' électriques ou prolonger leur usage des vélos mécaniques ». Il est décidé le 19 janvier 2018 par le syndicat Autolib' et Vélib' Métropole de rembourser le mois de janvier 2018 aux abonnés à la suite du retard dans la mise en place du nouveau système. En mars, une pénalité d'un million d'euros est imposée à l'entreprise en raison de son retard dans la mise en place du système. En plus du mois de janvier, il est décidé début avril par le syndicat Autolib' et Vélib' Métropole de rembourser les abonnements au service du mois de février et de mars, sur demande.

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Aspects juridiques relatifs à l'occupation du domaine public et au free floating

Les entreprises de vélos en libre-service, ou free floating, proposent un service payant novateur qui consiste pour l’usager à détecter, à l’aide d’une application mobile, un vélo en libre-service près de chez lui, l’utiliser et le laisser dans un endroit quelconque sur le bord de la chaussée ou le trottoir, après l’avoir verrouillé à l’aide d’un cadenas intégré au cadre. L’absence de réglementation actuelle autour de cette nouvelle économie appelle une réponse juridique afin de concilier développement économique et meilleure exploitation du domaine public dans l’intérêt collectif.

Dès lors, il convient d’envisager l’hypothèse où l’autorité publique refuse l’accès des opérateurs de free floating sur son domaine public avant de préciser, dans le cas où elle accepte l’accès des opérateurs sur le domaine public, les conditions de l’occupation ainsi que les modalités de l’aménagement du domaine public.

I. Le refus d’accès au domaine public

Si les opérateurs de vélos en libre-service souhaitent conquérir les marchés urbains, les communes ont la possibilité de refuser leur installation sur leur domaine public à condition de se trouver dans des situations spécifiques. Deux situations se présentent :

1. Soit le service n’existe pas sur le territoire de la commune : la personne publique a toujours la faculté de refuser une demande d’autorisation du domaine puisque, en vertu de la jurisprudence du Conseil d’Etat de 2012, RATP, « la décision de délivrer ou non à une personne privée l'autorisation d'occuper une dépendance du domaine public pour y exercer une activité économique n'est pas, par elle-même, susceptible de porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ». En l'absence d'opérateurs préexistants, la personne publique peut refuser l'arrivée de nouveaux opérateurs.
2. Soit le service est préexistant : il s’agit des communes ou des syndicats mixtes qui ont passé un marché public confiant à un opérateur la prestation de vélos en libre-service. Si un opérateur privé souhaite concurrencer l’opérateur choisi par le pouvoir adjudicateur, la personne publique peut refuser d’octroyer une autorisation d’occupation du domaine public dans les conditions définies par la jurisprudence (Société des Autobus Antibois, 1932) et ses affinements, sous réserve du respect de la liberté du commerce et du droit de la concurrence.

II. Conditions d'occupation : titre et redevance

Afin d’occuper légalement le domaine public pour y réaliser une activité économique, les entreprises de vélos en libre-service doivent bénéficier d’un titre d’occupation du domaine public, obtenu après une procédure de mise en concurrence, et doivent s’acquitter d’une redevance. Ces deux conditions font actuellement défaut pour de nombreux opérateurs de free floating.

La nécessité d’une mise en concurrence : selon l’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), l’opérateur doit disposer d’un titre afin d’occuper ou d’utiliser une dépendance du domaine public. L’ordonnance du 19 avril 2017 a introduit l’obligation de mise en concurrence des opérateurs économiques dans le cadre d’une occupation du domaine public. L’article L. 2122-1-1 du CG3P prévoit que lorsque le titre est délivré en vue d’une exploitation économique, l’autorité compétente organise une procédure de sélection préalable « présentant toutes les garanties d’impartialité et de transparence ». Un tempérament existe lorsque le nombre d’autorisations n’est pas limité, mais il serait imprudent de ne pas limiter le nombre d’autorisations octroyées au risque de voir les trottoirs envahis par les vélos en libre-service.

Obligation de paiement d’une redevance : au regard de l’article L. 2125-1 du CG3P, toute occupation ou utilisation du domaine public donne lieu au paiement d’une redevance. Le principe d’égalité devant les charges publiques impose que l’occupation privative du domaine public ne soit pas permise à titre gratuit. Actuellement, la situation est constitutive d’une rupture d’égalité devant les charges publiques : si la société exploitant les Vélibs à Paris paie une redevance domaniale, des entreprises nouvellement installées et proposant des vélos en libre-service n’en paient pas toujours. Les nouveaux entrants sont donc contraints de payer une redevance d’occupation du domaine public aux communes sur le territoire desquelles leurs vélos sont exploités, et la mairie pourra réclamer cette redevance depuis le premier jour d’occupation si elle décide de la fixer rétroactivement.

III. Modalités d'aménagement et responsabilités

Si l’occupation du domaine public nécessite la délivrance d’un titre et le paiement d’une redevance, les activités des entreprises de free floating interrogent également la répartition des rôles quant à l’aménagement du domaine public pour accueillir cette nouvelle activité. Afin d’assurer les conditions optimales de l’activité des entreprises de vélos en libre-service et de garantir la meilleure exploitation du domaine public, des zones supplémentaires de stationnement doivent être envisagées, ainsi que des sanctions à l’encontre de l’opérateur qui ne garantirait pas un usage conforme des vélos sur le domaine public.

Il convient de prévoir des zones de stationnement dédiées et d’instaurer des règles claires pour limiter le stationnement anarchique sur trottoirs et emplacements piétons. La procédure concurrentielle, la redevance et les clauses d’exécution (sanctions, pénalités en cas de manquement) permettent d’encadrer juridiquement l’activité des opérateurs et de protéger l’intérêt collectif dans l’exploitation du domaine public. La mise en concurrence permet à l’autorité gestionnaire du domaine public de fixer un nombre limité d’autorisations et d’imposer des obligations d’entretien, de disponibilité et de qualité de service.

Impacts économiques, sociaux et de gouvernance

Depuis le lancement du service, 700 millions de km ont été parcourus à Vélib', soit 17 500 fois le tour de la terre. Utilisé davantage, sur des distances plus longues, vandalisé… Depuis quinze ans, le Vélib’ parisien fait face à de nombreux défis. Ce qui pousse ses exploitants successifs à repenser constamment sa composition. En juillet, Vélib’ a fêté ses 15 ans. Depuis 2007, le vélo en libre-service s’adapte à de nouveaux usages : un nombre d’utilisatrices et d’utilisateurs croissant (360 000 aujourd’hui, contre 164 000 en janvier 2008), des distances parcourues plus grandes (entre 15 et 20 kilomètres chaque jour par véhicule) et un taux de vandalisme non négligeable…

La gestion contractuelle du service a également des conséquences sociales et économiques : en novembre 2009, la mairie de Paris et JCDecaux ont procédé à une renégociation du contrat Vélib' afin de modifier les modalités financières, notamment pour tenir compte des actes de vandalisme qui avaient mis en danger l'équilibre économique du contrat initial. Conformément aux nouvelles conditions du contrat, la municipalité doit désormais débourser une indemnité pour chaque vélo vandalisé (dès lors que 4 % du parc de vélos est touché, et jusqu'à hauteur de 25 %), dont le montant est réévalué chaque année. De plus, la ville ne touche plus l'intégralité des recettes de location, le gestionnaire en recevant une part selon des paliers de recettes nettes. En contrepartie, JCDecaux s'engage à améliorer la régulation et le service client.

Aspects opérationnels et retours d'expérience

Les salariés de Cyclocity, filiale de JCDecaux chargée de la maintenance, dénoncent, quant à eux, la précarité de leurs conditions de travail, les pressions managériales et le faible niveau des salaires. Des mouvements et revendications ont été observés, rappelant que l’exploitation du service repose aussi sur des conditions de travail et des acteurs humains. Le démontage d'une station Vélib' à l'automne 2017 dans le 15e arrondissement illustre les difficultés matérielles et les tensions liées aux mutations du service.

Le rapport de l'inspection générale des services de la ville de Paris, saisi par Anne Hidalgo, a mis en lumière des difficultés techniques liées à l'introduction de vélos à assistance électrique et à la géolocalisation, ainsi que la complexité liée au passage à l'échelle métropolitaine comme facteurs majeurs des retards observés dans le déploiement du nouveau dispositif. Le plan de sortie de crise annoncé en mai 2018 a prévu la simplification de l'offre, le retrait temporaire des Vélib' électriques, le remplacement de vélos bloqués et l'arrêt de certaines fonctionnalités problématiques.

Vers un encadrement juridique équilibré

Les entreprises de free floating, souvent originaires de Chine, ont cherché à proposer une offre déployable rapidement et à moindre coût en s'appuyant sur une absence d'autorisation formelle. Il apparaît désormais nécessaire d'encadrer juridiquement ces activités pour concilier libre-initative, protection du domaine public et intérêt collectif. La mise en concurrence pour l’octroi de titres d’occupation, le paiement d’une redevance, l’imposition d’obligations contractuelles (zones de stationnement dédiées, niveaux de disponibilité, entretien, sanctions) et la coopération métropolitaine pour définir un périmètre d’exploitation sont autant d’outils juridiques pertinents.

Ces instruments permettent de préserver la liberté du commerce et de l'industrie tout en évitant la dégradation de l'espace public et en assurant l'égalité devant les charges publiques. Ils autorisent aussi l'autorité publique à refuser des installations lorsque la coexistence porte atteinte au service public déjà institué ou à la bonne gestion de l'espace public. Enfin, l'expérience Vélib' montre que la réussite d'un système de vélos en libre-service dépend autant d'une architecture juridique claire que d'une ingénierie opérationnelle adaptée aux usages et aux contraintes locales.

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