Allègement des cotisations patronales : historique depuis 2002 et portée des mesures

La question des cotisations sociales des entreprises, généralement appelées "charges sociales", est en effet tout sauf nouvelle. Depuis le début des années 1990, estimant que le coût du travail au niveau du smic est trop élevé - et explique en partie l'incessante hausse du chômage, notamment dans l'industrie -, gouvernements et économistes sont unanimes : il faut réduire les charges sur les bas salaires afin d'inciter les employeurs à embaucher.

Origines et premières mesures (années 1990-2002)

Le premier dispositif général d’allégement des cotisations sociales patronales sur les bas salaires a été mis en place en 1993. En juillet 1993, Edouard Balladur exonère totalement de cotisations sociales les salaires jusqu'à 1,1 smic, puis à 50 % jusqu'à 1,2 smic, avec extension progressive jusqu'à 1,6 smic. L’allégement des cotisations patronales sur les bas salaires mis en œuvre en 1993 sous le gouvernement d’E. Balladur était limité à une réduction de 5,4 points du taux de ces cotisations jusqu’à 1,1 SMIC et de 2,7 points de 1,1 à 1,2 SMIC. En 1995, les cotisations patronales d'assurance maladie sont aussi réduites. Alain Juppé fusionne les deux mesures en 1996, et permet, en 1997, à des entreprises de bénéficier d'allègement sur les salaires de 5 millions d'employés, ce qui abaisse le coût du travail au niveau du smic de 12 %.

De 1998 à 2002, sous le gouvernement de L. Jospin, ce dispositif a été fortement étendu pour compenser la hausse du coût horaire du travail au voisinage du SMIC qui a résulté du passage de 39 à 35 heures par semaine sans diminution du salaire brut mensuel. L’allégement a alors été porté à 26 points de cotisation au niveau du SMIC et diminuait jusqu’à un montant fixe de 600 € à partir de 1,7 SMIC. À partir de 1997, le gouvernement Jospin maintient l'ensemble de ces dispositifs, et en ajoute d'autres, destinés à accompagner le passage aux 35 heures, et qui touchent cette fois toutes les entreprises. Ce sont les "lois Aubry", qui instaurent des allègements plus élevés, tant en montant que dans le niveau des salaires en bénéficiant (jusqu'à 1,7 smic).

Evolution après 2002 : fusion des dispositifs et montée en charge

En 2003, la droite, revenue au pouvoir, poursuit cette politique, fusionne les allègements de charge Aubry, Juppé et Balladur en "allègements Fillon", et met en place une réduction de cotisations sociales pour les employeurs, qui les diminue de 26 points au niveau du salaire minimum. La loi du 17 janvier 2003 du gouvernement Fillon créant une « réduction » générale de cotisations sociales patronales jusqu’à 1,7 Smic (ramenée à 1,6 Smic en 2005) visait une réduction totale au niveau du Smic et dégressive au-delà.

En 2006 et 2012, cette réduction Fillon est étendue avec notamment une annualisation du calcul des allégements, et en tenant compte des heures supplémentaires et complémentaires. En 2007, l'exonération est à nouveau augmentée, jusqu'à 28 points. Le coût de ces allègements explose, représentant, en 2009, 22,9 milliards d'euros de manque à gagner pour l'Etat.

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Transformations récentes : CICE, Pacte, et intégration des dispositifs

Le pacte de responsabilité et de solidarité présenté en janvier 2014 par le gouvernement de J.M. Ayrault, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) introduit par le gouvernement Ayrault puis transformé en 2019 en baisse des cotisations sociales, ont encore modifié le paysage des allègements. La transformation en 2019 du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en une baisse des cotisations sociales a entraîné une extension des allégements généraux dont bénéficient les employeurs.

En 2015, le gouvernement vantait ainsi la mesure phare du dispositif Pacte (agrémenté de mesures fiscales pour les entreprises), soit l’exonération des cotisations patronales versées aux Urssaf (zéro charges) pour l’emploi d’un salarié au Smic depuis le 1er janvier 2015. Le CICE a induit de 2013 à 2019 un manque à gagner de plus de 100 milliards d’euros. En le présentant fin septembre, pour examen, au sein de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, le député Jérôme Guedj - co-rapporteur avec Marc Ferracci - n’y est pas allé par quatre chemins. Il existe très peu d’évaluations de l’efficacité de ces exonérations, qui semblent fondées sur une forme de confiance, a-t-il souligné.

Amplitude et coût contemporain des exonérations

Les exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les employeurs affiliés au régime général ont atteint le niveau record de 73,6 milliards d’euros en 2022, en hausse de 13,1 % sur un an, selon un bilan de l’Urssaf publié en juillet dernier. Elles représentaient plus de 80 milliards en 2022, dont 73 milliards pour les allégements généraux jusqu’à 3,5 Smic. Les exonérations ont encore pris de l’ampleur grâce au pacte de responsabilité et de solidarité et au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) du gouvernement Ayrault (2012 et 2014) - supprimé en 2019, puis transformé en nouveaux allégements.

Les exonérations de cotisations sociales n’ont cessé de croître dans leurs taux mais aussi dans le nombre de travailleurs concernés. Ainsi, en prenant en compte l’ensemble des allégements généraux, l’on observe que plus de 78 % de l’ensemble de l’assiette salariale soumise à cotisations de notre pays - c’est-à-dire l’assiette salariale des salariés rémunérés jusqu’à 3,5 Smic - est concerné par au moins l’un d’entre eux, soit l’allégement Fillon, l’allégement sur les cotisations familiales (jusqu’à 3,5 Smic) ou encore l’allégement sur les cotisations maladie (jusqu’à 2,5 Smic).

Effets attendus et mécanismes économiques

La baisse des charges sociales correspond également à une réduction des coûts de production des entreprises. Soit celle-ci est répercutée dans les prix de vente et la demande, nationale et internationale, pour les produits des entreprises françaises augmente, ce qui favorise l’emploi. Soit les entreprises accroissent leurs marges, leur profitabilité augmente et elles ont plus de moyens et plus d’intérêt à investir, notamment pour satisfaire la demande étrangère. Elle se traduit donc par une diminution du rapport entre le coût du travail et le coût du capital, ce dernier étant inchangé. En conséquence, les entreprises ont moins tendance à remplacer des hommes par des machines, ce que les économistes traduisent par une moindre « substitution de capital au travail ».

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Si le chômage est faible, la baisse des cotisations patronales peut également entraîner une augmentation des salaires bruts. Un allégement ciblé sur les bas salaires a un impact plus favorable à l’emploi car il est moins susceptible de donner lieu à une hausse des salaires bruts qu’une réduction des cotisations sur des salaires plus élevés. La baisse des charges est donc supposée réduire la substitution capital-travail et améliorer l’emploi, notamment non qualifié.

Évaluations empiriques et limites : efficacité, effets d'aubaine et trappes à bas salaires

Quant à leur effet, il est discuté. Si on estime que les allègements ont contribué à diminuer, voire stabiliser, la chute des emplois peu qualifiés, le rapport entre leur coût et leur effet sur le chômage reste peu efficient. Cependant, la plupart des experts s'accordent à dire que leur suppression entraînerait des dizaines de milliers de destructions d'emplois. L’évaluation des effets sur l’emploi d’une politique publique consiste à comparer le nombre effectif d’emplois dans l’économie au nombre d’emplois qui aurait été constaté si cette politique n’avait pas été mise en œuvre. Plusieurs méthodes peuvent être utilisées, qui sont expliquées dans la fiche relative à l’évaluation des politiques publiques.

Dans beaucoup de pays, l’ajustement entre l’offre et la demande de travail non qualifié s’est fait par une baisse des salaires bruts des travailleurs concernés qui a parfois donné lieu à la multiplication de « travailleurs pauvres ». La France a choisi de fixer le salaire minimal au niveau le plus élevé d’Europe par rapport au salaire médian, pour limiter le nombre de travailleurs pauvres, et de diminuer le taux des cotisations sociales au niveau du SMIC, pour limiter le coût du SMIC pour les entreprises. Ces allégements de charges participent donc d’une politique de solidarité envers les personnes les moins qualifiées.

Les allégements de cotisations sociales, ciblés ou non, bénéficient souvent à des entreprises qui ne créent pas d’emplois, ou en détruisent, ou qui auraient créé des emplois même si elles n'avaient pas bénéficié de ces allègements, ce qui constitue des « effets d’aubaine ». Toutes les aides, aux entreprises comme aux ménages, entraînent des effets d’aubaine. Pour les éviter, s’agissant de ces allégements de cotisations, il faudrait que l’administration connaisse le nombre d’emplois que les entreprises bénéficiaires auraient créés ou détruits si elles n’en avaient pas bénéficié.

Le rapport présenté en octobre 2024 par A. Bozio et E. Wasmer sur les politiques d’exonération de cotisations sociales conclut que la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires a eu un impact significatif sur l’emploi lors de sa mise en place dans les années 1990 et qu’elle était particulièrement efficace quand le chômage de masse touchait en priorité la population la moins qualifiée. Il ajoute néanmoins que, si elle reste pertinente aujourd’hui, l’amélioration de la situation du marché du travail et le niveau important des réductions de cotisations rendent son efficacité en termes d’emplois moindre que dans le passé. Le rapport précité conclut que les effets de trappe à bas salaires sont certes difficiles à mesurer empiriquement parce qu’ils jouent sur le long terme mais que leurs effets négatifs potentiels sur la formation et la productivité des travailleurs ne doivent pas être négligés.

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Compléments structurels : compétitivité, fiscalité et attractivité

Malgré ces allègements, la compétitivité française, et la part de la fiscalité dans cette dernière, ne cesse d'être remise en question, notamment par les représentants patronaux. Et les gouvernements successifs continuent de mettre en place des dispositifs fiscaux destinés à aider les entreprises. Dans un rapport de 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) de la Cour des comptes en recense 293, contre 252 en 2002. Toujours selon le Conseil, ces dépenses représentaient en 2010 (en y incluant les baisses de charges) 35,3 milliards d'euros, un chiffre en hausse de 33 % depuis 2005.

La perception de la fiscalité peut diverger de la réalité : à rebours des diagnostics qui fustigent le manque de compétitivité de la France, le pays reste fortement attractif depuis longtemps. Et si études et rapports plaidant des baisses de charges pour les entrepreneurs se succèdent, il en est de même pour les enquêtes et les travaux montrant que la fiscalité n'est pas le premier critère d'implantation d'une entreprise étrangère en France. On peut ainsi citer une étude de 2004 du Conseil des impôts, qui concluait en estimant que "si l'on considère tout d'abord la localisation des entreprises, l'examen des critères et des indicateurs macroéconomiques de l'attractivité de la France ne fait pas apparaître de rôle observable de la fiscalité."

Questions ouvertes et pistes de réforme

Le rapport parlementaire transpartisan des députés Marc Ferracci et Jérôme Guedj prônait la suppression pure et simple des exonérations au-delà de 2,5 Smic, revenant sur l'histoire des exonérations qui ont encore pris de l'ampleur grâce au pacte de responsabilité et au CICE. Il existe aussi un « consensus » des économistes sur certaines mesures, a précisé le député Marc Ferracci. C’est le cas pour le « bandeau famille » appliqué aux salaires entre 2,5 et 3,5 Smic, conçu en 2014 et appliqué depuis 2016. Ses effets ? Nuls pour l’emploi, difficilement décelables sur la compétitivité, disent les économistes, quelle que soit leur école de pensée.

Le rapport de Bozio et Wasmer suggère que l'effet indésirable d'une moindre efficacité peut être réduit en repoussant le point de sortie du dispositif au-delà de 1,6 SMIC. En effet, la réfaction sur les cotisations diminue alors moins vite au fur et à mesure que le salaire brut augmente. En substance, les économistes expliquent que l’impact des allègements dépend de la capacité des entreprises à ne pas répercuter ceux-ci sur les salaires bruts, en clair à ne pas les augmenter. S’appuyant sur ce consensus, certains parlementaires demandent la suppression du « bandeau famille » sur les salaires entre 2,5 et 3,5 Smic.

Tableau récapitulatif des étapes clés

Les allégements sont centrés sur les bas salaires et les emplois peu qualifiés, surtout dans les services et commerces, alors que le rétablissement de la compétitivité des entreprises françaises impose plutôt une élévation du niveau de qualification de la population active et une baisse des prélèvements obligatoires sur les entreprises les plus exposées à la concurrence internationale. S’il est vrai que les efforts de formation pourraient être plus importants, et plus efficaces, et que le niveau global des prélèvements obligatoires est trop élevé, il reste que 10 % des dernières générations sont sorties du système éducatif sans aucun diplôme ou avec seulement le brevet des collèges dans les années 2018 à 2021. Elever significativement le niveau de formation, à supposer que cela soit possible, prendra de nombreuses années et, en attendant, il est nécessaire de permettre à ces personnes d’accéder à l’emploi.

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