Processus d'élaboration et d'adoption du Projet de Loi de Finances (PLF) en France

Le projet de loi de finances (PLF) est un acte juridique essentiel qui prévoit et autorise le budget de l’État pour un exercice correspondant à l’année civile. Il détermine la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte.

Le Gouvernement a le monopole de la présentation des lois de finances, qui ne peuvent résulter que de l’adoption d’un projet de loi (article 47 de la Constitution). En application de la loi organique du 28 décembre 2022, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :

la loi de finances de l’année ;
les lois de finances rectificatives ;
la loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

I. La Loi de Finances de l'Année

Préparée par le Gouvernement, la loi de finances de l’année voit sa présentation et son contenu précisément définis par la LOLF. Elle est examinée par le Parlement selon une procédure qui déroge, sur des points importants, à la procédure de droit commun d’examen des autres projets de loi.

A. Une Présentation et un Contenu Précisément Définis

La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :

la première partie autorise notamment la perception des impôts et comporte toutes dispositions relatives aux ressources, notamment fiscales, de l’État ; elle peut comporter les dispositions relatives aux impositions affectées à une personne morale autre que l’État (organismes de sécurité sociale, collectivités territoriales, autres tiers) ; elle comporte les dispositions relatives aux prélèvements sur recettes (au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne), évalue chacune des ressources budgétaires, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire présentées dans un tableau d’équilibre) ;
la seconde partie fixe notamment, pour chacune des missions du budget de l’État, le montant des crédits en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d’investissement et, par ministère, le plafond des autorisations d’emplois ; pour chaque mission, elle définit des objectifs de performance avec des indicateurs associés à ces objectifs et récapitule les montants des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux associés ; elle peut également comporter des dispositions « rattachées » à une mission affectant directement les dépenses budgétaires et des dispositions relatives à l’information du Parlement et au contrôle de celui-ci sur la gestion des finances publiques.

Elle comprend également un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (LOLF, article 1er H). L’article liminaire comprend aussi l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, d’endettement et de dépenses de l’État, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Il estime les dépenses considérées comme des dépenses d’investissement pour l’ensemble des administrations publiques.

Les crédits du budget général de l’État sont présentés selon une nomenclature à trois niveaux :

la mission, ministérielle ou interministérielle ;
les programmes ;
les actions.

Cette architecture budgétaire conforte le droit d’amendement des parlementaires. L’article 47 de la LOLF leur permet de modifier le montant et la répartition des crédits entre programmes d’une même mission, sous réserve de ne pas augmenter le plafond de crédits de celle-ci. En outre, l’article 34 de la LOLF leur permet d’introduire et de modifier les objectifs et indicateurs de performance associés à chaque mission.

Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires, incluant les projets annuels de performances (PAP), les annexes informatives (ou « jaunes » budgétaires), les documents de politique transversale, l’annexe dite des « voies et moyens », et le rapport portant sur la situation des finances publiques locales.

B. Une Élaboration par le Seul Gouvernement

Le processus d’élaboration du projet de loi de finances et du budget de l’État relève exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. »

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Il commence dès le début de l’année précédant l’exécution du budget et représente un travail considérable de prévision et de négociations entre le ministère chargé du budget et les autres ministères.

Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est soumis, comme tout projet de loi, à l’avis du Conseil d’État.

Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des ministres, à une date permettant son dépôt dans la limite du délai prévu à l’article 39 de la LOLF, à savoir au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.

Le budget de l’État, comment ça marche ?

1. De Nouveaux Éléments d’Encadrement

La loi de finances ne portant que sur une seule année en application du principe d’annualité budgétaire, sa préparation s’inscrit néanmoins de plus en plus dans le cadre d’une programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle n’est plus, par ailleurs, un exercice strictement interne, depuis qu’une surveillance accrue des politiques budgétaires s’est mise en place dans le cadre de la zone euro et de l’Union européenne.

a) La programmation pluriannuelle des finances publiques

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu une nouvelle catégorie de lois de programmation qui définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques », en s’inscrivant « dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » (avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution).

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Ces lois de programmation, dont le contenu est déterminé par les articles 1er A à 1er G de la LOLF, sont examinées par le Parlement selon la procédure législative ordinaire. Elles portent sur une période de trois ans minimum, doivent préciser l’objectif à moyen terme d’équilibre de la situation budgétaire des administrations publiques, sous forme d’une cible de solde structurel des comptes de l’ensemble des administrations publiques.

b) La surveillance communautaire des politiques budgétaires des États membres

La surveillance communautaire des politiques budgétaires s’inscrit, depuis 2011, dans le cadre du « semestre européen » : les États membres transmettent en principe aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou de convergence pour les États non membres de la zone euro) ainsi que leur...

Phases de Préparation du PLF

Une année entière est nécessaire pour élaborer le budget de l’État. Les travaux préparatoires du PLF 2026 commencent en janvier et s’achèveront en décembre 2025. Ce processus suit plusieurs phases tout au long de l’année. Il s’agit d’un processus démocratique qui fait intervenir de nombreux acteurs.

La phase de préparation administrative

Les conférences techniques : Elles sont un temps d’échange entre la direction du Budget et les ministères, portant sur l’analyse de l’exécution du budget passé, les premiers éléments d’exécution du budget en cours et les tendances à venir pour les années suivantes.

Les conférences de performance : La direction du Budget et les responsables de programmes des ministères réalisent une revue des objectifs et des indicateurs de performance sur lesquels les politiques publiques seront évaluées.

Les conférences immobilières : Elles constituent, chaque année, un temps de préparation du budget relatif à l’immobilier de l’année à venir.

Les conférences budgétaires : Il s’agit de la première étape de la phase administrative de négociation budgétaire. Les conférences budgétaires réunissent les services financiers des ministères et la direction du Budget.

Le temps des arbitrages politiques

Sur la base des éléments fournis par la direction du Budget, la ministre chargée des Comptes publics rencontre chacun des autres membres du Gouvernement, afin de rapprocher certaines positions, et d’identifier les points à porter à l’arbitrage du Premier ministre.

Les conférences de répartition

Ces réunions visent à affiner la répartition des crédits et des emplois entre les différentes missions et programmes budgétaires pour permettre la rédaction des documents budgétaires annexés au PLF.

La phase parlementaire et le vote de la loi de finances

Durant l’été, la direction du Budget, en coordination avec les ministères, procède à la finalisation des articles du PLF ainsi qu’à la rédaction de ses multiples annexes (rapports annexés, projets annuels de performances - PAP, annexes générales).

En septembre, le Gouvernement saisit pour avis le Conseil d’État des articles du PLF ainsi que des chiffres des évaluations de recettes et des plafonds en crédits par programmes.

Une fois finalisé, le PLF est présenté en Conseil des ministres, avant le premier mardi d'octobre.

Examen du PLF au Parlement

Le PLF et ses annexes est déposé à l’Assemblée nationale (article 39 de la LOLF) au plus tard le premier mardi d’octobre, accompagné de certaines annexes (PAP notamment).

L’examen parlementaire du projet de loi de finances s’étale sur une période de près de trois mois, d’octobre à la mi-décembre.

Le PLF est d’abord examiné par l’Assemblée nationale en première lecture. La première partie (ressources et équilibre) et la seconde partie (crédits des missions) sont successivement discutées et votées, la LOLF empêchant que le débat de la seconde partie ne soit entamé avant l’adoption de la première partie.

La navette parlementaire conduit le PLF au Sénat. Si la commission mixte paritaire (CMP), qui se réunit à la suite du vote du Sénat, ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun, le texte éventuellement adopté au Sénat est examiné en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale, puis au Sénat pour revenir à l’Assemblée nationale en lecture définitive.

Au terme de cette procédure, le PLF est adopté par l’Assemblée nationale à la mi-décembre.

La Commission Mixte Paritaire (CMP)

Dans un contexte procédural où chaque assemblée légifère « de son côté », la commission mixte paritaire, innovation de la Ve République, se révèle d’une grande efficacité, en ce qu’elle parvient à concilier deux objectifs qui, à première vue, pourraient paraître contradictoires : d’une part, permettre le jeu normal du bicamérisme équilibré où chaque chambre doit pouvoir faire valoir son point de vue ; de l’autre, favoriser le rapprochement des positions lorsqu’un désaccord apparaît au cours de la navette.

La CMP est régie par l’article 45 de la Constitution et par les règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les modalités pratiques de mise en œuvre de la procédure ont été partiellement fixées dans le procès-verbal d’une réunion tenue en mai 1959 par les secrétaires généraux des assemblées et du Gouvernement, procès-verbal dont certains éléments figurent dans les règlements des assemblées.

Depuis 1959, malgré les alternances politiques, deux commissions mixtes paritaires sur trois ont abouti à un accord.

La composition de la délégation de chaque assemblée obéit à des considérations techniques, politiques et d’équilibre entre les groupes.

Fonctionnement de la CMP

Chaque membre désigné pour faire partie de la CMP reçoit une convocation signée par le doyen d’âge de chaque délégation (Sénat et Assemblée nationale).

Il n’existe pas de règle véritablement impérative pour le déroulement de la discussion en CMP. Chaque CMP organise librement ses travaux en fonction des circonstances de l’espèce.

Le texte adopté par la CMP fait l’objet d’un tirage séparé ; le rapport étant fait au nom de la CMP, il s’agit d’un rapport commun aux deux assemblées, déposé simultanément dans les deux assemblées et imprimé au timbre de l’une et l’autre.

Suites de la Procédure

Si les deux assemblées ont adopté un texte identique, éventuellement modifié par les mêmes amendements, la loi est transmise pour promulgation ; dans le cas contraire, le Gouvernement a le choix entre deux solutions : laisser le texte repartir en navette ou au contraire engager le processus lui permettant éventuellement de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale.

En cas d’échec de la CMP, la navette reprend, à la demande du Gouvernement, devant l’Assemblée nationale, quel qu’ait été le processus législatif antérieur.

Dernière Phase Éventuelle : la Saisine du Conseil Constitutionnel

En vertu de l’article 61 de la Constitution, 60 députés ou 60 sénateurs (ainsi que le Président de la République, le Premier ministre, ou les présidents des assemblées) peuvent saisir le Conseil constitutionnel sur la constitutionnalité du projet de loi de finances adopté à l’issue des débats.

La direction du Budget est chargée, avec la direction de la législation fiscale (DLF), de préparer les éléments de défense de la loi au regard des griefs soulevés par les requérants ainsi que des questions soulevées d’office par le Conseil, le cas échéant avec l’appui des ministères.

PLF 2025 : Mesures et Adoption

Après une adoption du PLF 2025 par le Sénat en première lecture, une commission mixte paritaire s'est réunie les 30 et 31 janvier afin de proposer un texte commun sur les dispositions du projet de loi restant en discussion.

Vendredi 31 janvier, députés et sénateurs ont trouvé un accord sur le projet de loi de finances pour 2025 (PLF 2025). Mercredi 5 février, l'Assemblée nationale a adopté la version finale du PLF qui a ensuite été définitivement adopté par le Sénat jeudi 6 février.

Le projet de loi a fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel qui rendra sa décision jeudi 13 février.

Le texte sur lequel la CMP a abouti revient sur certaines mesures concernant la formation professionnelle et qui avaient été votées au Sénat. Pour les diplômes ou titres à finalité professionnelle au moins de niveau 6 du cadre national des certifications professionnelles, la participation de l'employeur pourrait être limitée à un plafond, ou fixée à une somme forfaitaire, et la prise en charge par l'opérateur de compétences selon les niveaux de prise en charge serait minorée de cette participation.

Le rendement prévisionnel de la contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance (« CUFPA ») affectée à France compétences a été abaissée de 53 millions d'euros. Il en va de même, corrélativement, du plafond d'affectation de cette ressource.

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