Le Projet de Loi de Finances : Définition et Enjeux

Le projet de loi de finances (PLF) est un document essentiel de la gestion budgétaire de l'État en France. Il rassemble l'ensemble des recettes et des dépenses de l'État pour l'année à venir, et est présenté chaque année à l'automne par le gouvernement.

Ce document propose la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État selon un équilibre économique et financier déterminé. L'examen du projet de loi de finances initiale est un moment fort de l'activité parlementaire.

Calendrier budgétaire

Structure et Contenu du PLF

La loi de finances initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Cette loi comprend deux parties distinctes :

La première partie autorise la perception des ressources publiques (impôts et taxes) et comporte les « voies et moyens », c’est-à-dire l’évaluation des recettes. Elle présente un tableau d’équilibre des recettes et charges et donc le niveau du solde budgétaire annuel, ainsi que la variation de la dette négociable de l’État et un plafond des emplois calculé en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT).
La seconde partie autorise les dépenses et contient des dispositions diverses, relatives par exemple aux garanties accordés par l’État ou à l’information du Parlement.

Depuis la loi organique relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012, figure un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant pour l’année l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques. L’article liminaire expose également le scénario macroéconomique sous-jacent qui sert de base à la construction du projet de loi.

La première partie, « Conditions générales de l’équilibre financier », a principalement trait aux recettes. Elle autorise la perception des impôts existants, comprend l’ensemble des mesures, notamment fiscales, ayant un impact sur le budget de l’État pour l’année du PLF. Elle détermine, dans un « article d’équilibre » les conditions de l’équilibre général du budget, autorise un niveau global de dépenses pour y parvenir, et en prévoit les modalités de financement. La première partie fait nécessairement l’objet d’un vote avant de passer à la seconde.

Lire aussi: Loi de Finances expliquée

La seconde partie, relative aux dépenses, porte principalement sur les moyens budgétaires des ministères. Elle fixe, pour chaque mission, c’est-à-dire un ensemble cohérent de politiques publiques, un plafond de crédits d’engagement et de paiement. Chaque mission fait l’objet d’un vote au Parlement. Éclairé par les documents budgétaires, celui-ci peut ainsi discuter des ressources publiques allouées chaque année aux différentes politiques publiques, et effectuer des réallocations entre programmes d’une même mission. Elle comporte également les emplois autorisés par ministère exprimés en ETPT (équivalents temps plein travaillés).

Par ailleurs, des états législatifs annexés développent certains articles du PLF.

Documents Annexés au PLF

Le projet de loi de finances est nécessairement accompagné de nombreuses annexes destinées à assurer une bonne information des parlementaires :

Les projets annuels de performances (PAP) retracent, mission par mission, pour chaque programme, la stratégie, les objectifs, les indicateurs et les cibles de résultat. Les PAP permettent aussi, grâce à des informations sur la justification des crédits au premier euro et l’analyse des coûts, une meilleure compréhension de la dépense. Ils comportent également une présentation des principaux opérateurs et de leurs emplois, ainsi que des emplois des ministères et leur structure.
Les documents de politique transversale (DPT), aussi appelés « orange budgétaires », portent sur des politiques publiques associant plusieurs programmes conduits par différents ministères.

Les documents de politique transversale (DPT), aussi appelés « orange budgétaires », portent sur des politiques publiques associant plusieurs programmes conduits par différents ministères. Le PLF 2025 comporte 15 DPT, portant notamment sur la politique immobilière de l’État, la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et les discriminations liées à l'origine ou encore la politique en faveur de la jeunesse.

Les annexes générales : DPT et Jaunes Les documents de politique transversale (DPT), aussi appelés « orange budgétaires », portent sur des politiques publiques associant plusieurs programmes conduits par différents ministères.

Lire aussi: PLF en France : Comment ça marche ?

Évaluation et Transparence

Évaluations préalables des articles du PLF

Pour chaque article soumis à une évaluation préalable, sont notamment présentés :

le diagnostic des difficultés à résoudre et les objectifs de la réforme envisagée ;
les différentes options envisageables, leurs avantages et inconvénients respectifs ;
le dispositif juridique retenu, son articulation avec le droit européen et ses modalités d’application dans le temps et sur le territoire ;
l’impact de la disposition envisagée, en distinguant les incidences (économiques, financières, sociales et environnementales) et les conséquences (budgétaires, sur l’emploi public et sur la charge administrative) pour les administrations.

Évaluation des voies et moyens

L’évaluation des voies et moyens comprend deux tomes. Le tome 1 est remis au Parlement en amont du débat budgétaire. Ce document budgétaire présente de façon détaillée les recettes de l’État par nature d’impôt ou par ligne de recette non fiscale.

Pour chacune de ces recettes, le document propose :

un éclairage très pédagogique sur la nature de la recette, la méthode retenue pour son évaluation, ainsi que son évolution sur 3 années ;
un rappel de l’exécution de l’exercice antérieur, un point sur le budget en cours d’exécution, et une actualisation de la prévision le cas échéant ;
une prévision du montant des recettes attendues pour l’année à venir.

Le tome 2 permet de donner une information exhaustive sur les dispositifs de dépenses fiscales, en détaillant notamment leur impact global sur les recettes du budget de l’État et en expliquant l’évolution de leur coût depuis le dernier projet de loi de finances. Les dépenses fiscales recouvrent l’ensemble des dispositions, de nature dérogatoire à la norme fiscale, dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes.

Rapport économique et financier (RESF)

Le rapport économique, social et financier (RESF) détermine l’évolution prévisible des principales données macro-économiques et de finances publiques. Ces prévisions sont publiées sous la forme de deux fascicules :

Lire aussi: Le Droit d'Amendement : Analyse

Le tome 1 décrit les perspectives économiques et l’évolution des finances publiques de l’année à venir, ainsi que la trajectoire prévue pour les quatre années à venir. Il comprend ainsi les perspectives d’évolution des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France.
Le tome 2 présente des tableaux de données statistiques sur les années passées.

Procédure d'Adoption du PLF

La procédure d'élaboration des projets de loi de finances est régie par des textes et des pratiques conçus pour permettre l'adoption du budget dans les délais requis, tout en le mettant à l'abri d'amendements qui, par l'augmentation des charges de l'État (appréciée au niveau de chaque mission) ou la minoration des recettes, risqueraient d'affecter trop substantiellement l'équilibre budgétaire tel qu'il est proposé par le Gouvernement sur la base des hypothèses économiques qu'il a retenues pour l'élaboration de son projet.

L'article 47 de la Constitution prévoit :

que l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à 40 jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de 15 jours ;
que si l'examen par le Parlement excède 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance.

La LOLF a complété les dispositions constitutionnelles sur deux points :

son article 39 prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre, reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
l'article 40 du même texte fixe le délai de droit commun de la discussion au Sénat (c'est-à-dire hors les cas où l'Assemblée nationale ne respecterait pas son délai de 40 jours) à 20 jours, comme le prévoyait déjà l'ordonnance organique précitée.

Pour l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances est compétente au fond. Cette compétence, consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, fait obstacle au renvoi de la loi de finances à une commission spéciale (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF). La commission des finances examine donc l'ensemble des dispositions du projet (ressources, dépenses, équilibre économique et financier, dispositions fiscales et diverses).

Il convient de souligner l'importance de la discussion de la première partie pour l'examen de l'ensemble du projet de loi de finances avec notamment l'« article d'équilibre » qui évalue les recettes et fixe les plafonds de dépenses, arrêtant ainsi les données générales de l'équilibre économique et financier. L'article 34 de la LOLF a complété cet article d'équilibre qui désormais, outre le niveau du solde budgétaire, fixe la variation nette de la dette négociable de l'État et doit déterminer le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État. L'article 40 de la loi organique dispose d'ailleurs que la seconde partie de la loi de finances ne peut pas être mise en discussion avant le vote de la première partie.

Après le vote de la première partie, il est procédé à l'examen des crédits budgétaires examinés mission par mission, qui sont inscrits dans la seconde partie du projet de loi de finances. Il y a un vote par mission, qui s'effectuera au premier euro (et non plus seulement au titre des « mesures nouvelles ») reposant sur les analyses faites par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis.

Ces articles sont examinés pour la plupart l'un après l'autre, après la discussion des crédits budgétaires des différentes missions. Le Gouvernement peut choisir de « rattacher » l'examen d'un article à celui des crédits d'une mission.

En ce qui concerne les dépenses, l'article 40 de la Constitution interdit les propositions ou amendements formulés par les membres du Parlement ayant pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique. Pour ce qui est des recettes, les effets de l'article 40 de la Constitution, qui interdit les initiatives ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques, sont moins restrictifs, car cet article laisse la possibilité d'opérer une compensation entre recettes.

Ainsi, le projet de loi de finances constitue un ensemble cohérent et complexe dont les parties sont étroitement liées les unes aux autres. Le niveau des recettes est arrêté au vu de l'évolution prévisible de la conjoncture économique, notamment les perspectives de croissance et les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des recettes fiscales, ou en fonction de la politique fiscale retenue. Le niveau des charges encadré par une norme d’évolution des dépenses est pour partie la conséquence de l'inertie des dépenses résultant de décisions antérieures (charges d’intérêt de la dette publique, rémunération des fonctionnaires...), et pour partie la résultante volontaire des actions nouvelles. Ces éléments déterminent un équilibre, le solde du budget, qui lui-même s'inscrit dans une politique économique et financière globale.

Les Lois de Finances Rectificatives et de Règlement

Une loi de finances rectificative, appelée aussi « collectif budgétaire », modifie en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances de l’année. Au moins une loi de finances rectificative est votée en fin d’année pour autoriser des mouvements de crédits ou réestimer le niveau des recettes. Toutefois, à compter de l’exercice 2023, la loi de finances rectificative de fin d’année pourrait être remplacée, si le Gouvernement le décide, par une loi de finances de fin de gestion.

La loi de règlement est l’acte qui constate le montant définitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale, telle que modifiée éventuellement par des lois de finances rectificatives ou de fin de gestion. Elle approuve également le compte de résultat, exprimé selon les règles de la comptabilité générale. La loi de règlement de l'année N est votée au cours de l'année N+1, avant l’examen du projet de loi de finances pour l’année N+2, ce qui permet ainsi de suivre en « dynamique » l’évolution du budget selon le principe du « chaînage vertueux ».

Finances Publiques 5: le processus budgétaire (la phase d'élaboration1).

PLF 2025 : Orientations et Objectifs

Ce texte s’inscrit dans une stratégie pluriannuelle de redressement des comptes publics, afin de ramener le déficit public à 5 % du PIB dès 2025, avec un objectif de retour sous les 3 % à l’horizon 2029.

Un effort budgétaire de 60 Md€ pour le redressement des finances publiques

Le PLF 2025 repose sur un effort budgétaire d’ampleur, à hauteur de 60 Md€ d’économies. Les mesures de consolidation porteront prioritairement sur la dépense, qui représente près de 57 % du PIB en France contre moins de 50 % en moyenne dans l’ensemble des pays européens en 2024. Sur les 60 Md€ d’économies à réaliser, les deux tiers (soit environ 40 Md€) seront portés par des mesures de réduction de la dépense publique. Cet effort en dépense sera partagé entre l’État, ses opérateurs, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale.

En parallèle, les mesures de recettes représentent environ un tiers de l’effort total de consolidation des comptes publics, soit environ 20 Md€. Dans le cadre du partage de l’effort, une participation au redressement collectif sera demandée aux plus grandes entreprises (plus de 1 Md€ de chiffre d’affaires annuel, soit quelques centaines d’entreprises sur 4,5 millions d’entreprises au total) et aux plus hauts revenus (plus de 500 000 € de revenu fiscal de référence par an pour un couple, soit moins de 0,3 % des ménages imposables). Ces mesures seront ciblées, exceptionnelles et temporaires.

Accompagner le secteur agricole en sortie de crise

Par ailleurs, plusieurs mesures pérennes visent à soutenir le monde agricole face aux enjeux du changement climatique et du renouvellement des générations et à contribuer à notre souveraineté alimentaire. Parmi ces mesures, peuvent être citées :

la déduction pour épargne de précaution qui sera renforcée, en permettant l’exonération partielle en cas de mobilisation de l’épargne pour faire face à un aléa climatique ou naturel
la déduction en faveur des stocks de vaches laitières et allaitantes qui sera rendue plus favorable en vue d’inciter à l’accroissement du cheptel bovin français.

Poursuivre la transition écologique

Pour soutenir les ménages et les entreprises face à la crise énergétique, l’État a mobilisé plusieurs leviers, dont un renoncement quasi-intégral aux recettes de l’accise sur l’électricité de 2022 à 2024, pour un coût d’environ 26 Md€. A compter du 1er février 2025 , le projet de loi finances adapte les tarifs normaux d’accise pour garantir une baisse d’au moins 9 % du tarif réglementé de vente d’électricité D’autre part, pour encourager la transition énergétique du parc automobile, les malus sur les émissions de CO2 applicables aux véhicules de tourisme seront renforcés et s’inscriront dans une perspective pluriannuelle pour offrir de la visibilité aux acteurs économiques.

Réduction des dépenses de l'État pour plus d'efficacité

Le projet de loi de finances pour 2025 présente une dépense totale sous norme de 490 Md€ sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE), correspondant à une baisse en valeur de 2,5 Md€ à périmètre constant, pour la seconde année consécutive. Cette baisse témoigne de la volonté du Gouvernement de garantir le redressement des finances publiques. Cette évolution, dans un contexte marqué par une prévision d’inflation de +1,8 % en 2025 et par une forte dynamique de la dépense sur certains périmètres (évolution des charges de l’énergie, indexation des prestations sociales, rigidité de certaines programmations), reflète un effort transversal significatif - de l’ordre de 15 Md€ - de maîtrise de la dépense sur l’ensemble des budgets ministériels.

Redressement des finances sociales et contribution des collectivités

En 2025, la croissance des dépenses primaires en volume des administrations de sécurité sociale devrait ralentir pour atteindre +0,6 % contre +3,1 % en 2024. Cette croissance limitée s’explique par une stratégie de redressement résolu des finances sociales. Celle-ci passe notamment par une maîtrise accrue des dépenses les plus dynamiques et par la rationalisation des exonérations et réductions de prélèvements sociaux (dites « niches sociales »). En 2025, les collectivités territoriales seront également amenées à participer à l’effort de redressement budgétaire afin de parvenir à l’objectif d’un déficit de -5,0 % en 2025.

balises: #Financ