La Loi de Finances en France : Processus et Enjeux
La loi de finances est un acte juridique essentiel qui autorise le gouvernement à percevoir des impôts et à engager des dépenses publiques pour une année donnée. Son élaboration et son adoption sont soumises à un processus rigoureux et complexe, impliquant de nombreux acteurs et étapes clés.
Au terme d’une procédure inédite, la loi n°2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 a été publiée au Journal Officiel. Le débat parlementaire sur le texte avait été suspendu le 4 décembre 2024 au cours de la première lecture du texte au Sénat à la suite de l’adoption d’une motion de censure sur les conclusions de la commission mixte paritaire du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 et il n’a pu être adopté de façon définitive par le Parlement avant le 1er janvier 2025. Depuis le 1er janvier, la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a permis d’assurer la continuité de la vie nationale et le fonctionnement régulier des services publics en 2025, dans l’attente de l’adoption de la loi de finances de l’année 2025. Cette loi spéciale, qui ne remplace pas le budget, a permis de gérer une situation provisoire jusqu’à la promulgation de la loi de finances initiale pour 2025. Adoptée au terme d’une procédure que le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution, la loi de finances initiale pour 2025 permet de doter la France d’un budget pour renforcer sa souveraineté, sa crédibilité et sa capacité à aborder l'avenir.
Un État exemplaire dans le redressement de nos finances publiques
Ce budget amorce un effort de redressement des finances publiques qui doit être poursuivi au cours des prochaines années afin d’atteindre l’objectif d’un retour sous les 3 % de déficit public au plus tard en 2029. À ce titre, le périmètre des dépenses de l’État (PDE) est en baisse en valeur par rapport à la loi de finances pour 2024. Les efforts portent en priorité sur les interventions discrétionnaires du budget de l’État ainsi que sur les concours aux opérateurs, qui doivent également contribuer au redressement des finances publiques. La loi de finances pour 2025 prévoit un déficit budgétaire de l’État de 139,0 Md€, soit une amélioration de 7,9 Md€ par rapport à la LFI 2024. Le déficit public sera ramené à 5,4 % du PIB.
Renforcer la souveraineté de la France tout en garantissant l’avenir
La trajectoire des finances publiques pourra être rétablie par la maîtrise des dépenses publiques, ce qui permettra de garantir la souveraineté de la France. Les budgets pour 2025 alloués aux ministères permettent de financer les priorités du Gouvernement : l’éducation, la justice, la sécurité ou encore la défense nationale.
Défense, sécurité et justice
Le ministère des Armées voit ses moyens renforcés au service de la souveraineté et de l’autonomie stratégique de la France. Les orientations de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 se traduisent en 2025 par une hausse des crédits +3,3 Md€. Les moyens du ministère de l’Intérieur sont également rehaussés pour garantir la sécurité de nos concitoyens avec +1,0 Md€. Le ministère de la Justice bénéficie d’une hausse de +0,3 Md€ de ses crédits permettant le renforcement de nos juridictions et la poursuite du programme de constructions de places supplémentaires de prisons.
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Éducation et Culture
SNU et Pass Culture : les crédits alloués au Service National Universel (SNU) et une partie des crédits du Pass Culture, seront maintenus. Ces initiatives visent à renforcer la cohésion sociale et à offrir plus d’opportunités culturelles. Maintien des postes d’enseignants et de fonctionnaires : le budget 2025 garantit la préservation de 4 000 postes d’enseignants et 500 emplois au sein de France Travail. Augmentation des crédits pour l’enseignement supérieur et la recherche : augmentation de 152 millions d’euros pour la recherche et l’enseignement supérieur, dont 100 millions d’euros spécifiquement destinés aux universités. Suppression de toute économie supplémentaire sur le budget des sports.
Santé et solidarités
Augmentation de l’ONDAM (Objectif national de dépenses d'assurance maladie) pour financer la modernisation et le soutien à l’hôpital public à hauteur d’1 Md€ supplémentaire (passage à 3,3%). Abandon des mesures de déremboursements des médicaments et des consultations médicales. Augmentation du fonds d’urgence pour les EHPAD de 100 à 300M€. Stabilisation des crédits de l’Aide médicale d’État (AME) à hauteur de son montant de la LFI 2024 et la suppression de la restriction du panier de soins. Maintien de la mesure de prise à charge à 90% des arrêts maladie et suppression de la mesure du passage de 1 à 3 jours de carence dans la fonction publique. Aide supplémentaire de 30M€ pour l’hébergement d'urgence. Aide supplémentaire de 700M€ pour les Outre-mer.
Écologie
Maintien du fonds vert au même niveau qu’en 2024 : une garantie de continuité des efforts environnementaux. Hausse de 145M€ du fonds Barnier pour la prévention des risques climatiques. 300M€ pour financer le leasing social de voitures électriques par les certificats d’économie d’énergie (CEE).
Fiscalité
Passage de la taxe sur les transactions financières (TTF) de 0,3 à 0,4%. Suppression de l’augmentation (du plafond) de la carte grise. Prolongation, en intégrant des mesures de recentrage, du dispositif d’exonération de charge pour les jeunes entreprises innovantes (JEI) et du crédit d’impôt innovation (CII). Baisse de l’effort sur la réforme des allègements généraux à 1,6 Md€ au lieu de 4 Md€. Complétion des dispositions fiscales en faveur des agriculteurs en incitant les transmissions de foncier viticole et agricole. Extension du prêt à taux zéro (PTZ) au neuf et sur tout le territoire.
Processus d'élaboration du Projet de Loi de Finances (PLF)
Une année entière est nécessaire pour élaborer le budget de l’État. Les travaux préparatoires du PLF 2026 commencent en janvier et s’achèveront en décembre 2025. Ce processus suit plusieurs phases tout au long de l’année. Il s’agit d’un processus démocratique qui fait intervenir de nombreux acteurs.
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La phase de préparation administrative
Cette phase comprend plusieurs étapes clés :
- Les conférences techniques : 10 février - 7 mars 2025. Elles consistent en un temps d’échange entre la direction du Budget et les ministères. Elles portent sur l’analyse de l’exécution du budget passé, les premiers éléments d’exécution du budget en cours et les tendances à venir pour les années suivantes. La direction du Budget analyse et évalue avec les ministères leurs besoins en crédits et emplois pour l’année à venir.
- Les conférences de performance : 7 avril - 27 juin 2025. La direction du Budget et les responsables de programmes des ministères réalisent une revue des objectifs et des indicateurs de performance sur lesquels les politiques publiques seront évaluées. Ainsi est préparé le dispositif d’évaluation du budget de l’État, avec la liste des objectifs et indicateurs envisagés pour les projets annuels de performance (PAP), annexes du PLF de l’année N+1. Les conférences sont organisées par mission, et programme. Les PAP constituent une source importante d’informations sur l’efficience, l’efficacité socio-économique et la qualité de l’action de l’État. Dans les PAP, le Gouvernement rend compte de son action. La direction du Budget transmet au Parlement avant le 15 juillet la liste des objectifs et indicateurs envisagés pour les PAP. Elle présente aussi la maquette définitive de performance, contenant les missions et les programmes budgétaires.
- Les conférences immobilières : avril 2025. Elles constituent, chaque année, un temps de préparation du budget relatif à l’immobilier de l’année à venir. Elles permettent de réserver au sein du calendrier budgétaire un temps dédié à l’étude de la dépense immobilière et de ses principaux déterminants. Les conférences immobilières sont organisées par la direction de l’immobilier de l’État (DIE) et la direction du Budget (DB). Y sont conviés les secrétaires généraux des ministères, accompagnés des directeurs des affaires financières, responsables de la fonction financière ministérielle et responsables de la fonction immobilière ministérielle, ainsi que les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels. La politique immobilière de l’État et de ses établissements publics constitue un levier important de transformation de l’action publique et d’atteinte des objectifs de transition environnementale.
- Les conférences budgétaires : 28 avril - 18 mai 2025. Il s’agit de la première étape de la phase administrative de négociation budgétaire. Les conférences budgétaires réunissent les services financiers des ministères et la direction du Budget. Les réunions se déroulent selon les directives fixées par le Premier ministre dans la lettre de cadrage. La direction du Budget négocie avec les ministères pour fixer les montants des crédits et les emplois qui pourront leur être alloués pour remplir leurs missions. Les discussions permettent d’identifier les points d’accords et de désaccord sur les crédits et de dépenses entre la direction du Budget et les différents ministères, qui feront ensuite l’objet d’arbitrages politiques.
Le temps des arbitrages politiques
Les arbitrages : 20 juin - 11 juillet 2025. Sur la base des éléments fournis par la direction du Budget, la ministre chargée des Comptes publics rencontre chacun des autres membres du Gouvernement, afin de rapprocher certaines positions, et d’identifier les points à porter à l’arbitrage du Premier ministre. Avant le 15 juillet, les arbitrages sont finalisés et un rapport sur les plafonds prévisionnels de dépenses est publié. En parallèle, à compter de la mi-juillet, chaque ministre reçoit un courrier du Premier ministre qui lui notifie le niveau de ses crédits de paiement par mission et par programme, et son plafond d’emplois.
Les conférences de répartition : 14 juillet - 31 juillet 2025. Ces réunions visent à affiner la répartition des crédits et des emplois entre les différentes missions et programmes budgétaires pour permettre la rédaction des documents budgétaires annexés au PLF.
La budgétisation, c’est-à-dire la programmes des crédits, des autorisation d’engagement et des emplois sur 3 ans, telle qu’elle ressort des conférences de répartition doit permettre d’assurer la soutenabilité de la répartition des moyens des politiques publiques et de la couverture des dépenses obligatoires.
La phase parlementaire et le vote de la loi de finances
La rédaction du PLF et de ses annexes : été 2025. Durant l’été, la direction du Budget, en coordination avec les ministères, procède à la finalisation des articles du PLF ainsi qu’à la rédaction de ses multiples annexes (rapports annexés, projets annuels de performances - PAP, annexes générales).
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En septembre, le Gouvernement saisit pour avis le Conseil d’État des articles du PLF ainsi que des chiffres des évaluations de recettes et des plafonds en crédits par programmes. Ces évaluations et plafonds ont auparavant fait l’objet d’un avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) qui porte sur la cohérence du PLF au regard des orientations définies dans la LPFP mais aussi sur le réalisme des prévisions de recettes et de dépenses de l’année.
Au terme de l’examen de chacun des articles par le Conseil d’État, la direction du Budget confectionne le « bleu » du PLF, qui rassemble l’ensemble des articles du PLF, ses annexes chiffrées et les évaluations préalables des articles.
Une fois finalisé, le PLF est présenté en Conseil des ministres, avant le premier mardi d'octobre.
A l'issue du Conseil des ministres, le SGG adresse le PLF aux commissions des finances du Parlement pour présentation et le ministre de l’Économie des finances et la ministre des Comptes publics présentent le PLF à la presse.
Examen du PLF au Parlement : octobre-décembre 2025. Le PLF et ses annexes est déposé à l’Assemblée nationale (article 39 de la LOLF) au plus tard le premier mardi d’octobre, accompagné de certaines annexes (PAP notamment). L’examen parlementaire du projet de loi de finances s’étale sur une période de près de trois mois, d’octobre à la mi-décembre.
Le PLF est d’abord examiné par l’Assemblée nationale en première lecture. La première partie (ressources et équilibre) et la seconde partie (crédits des missions) sont successivement discutées et votées, la LOLF empêchant que le débat de la seconde partie ne soit entamé avant l’adoption de la première partie.
La navette parlementaire conduit le PLF au Sénat. Si la commission mixte paritaire (CMP), qui se réunit à la suite du vote du Sénat, ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun, le texte éventuellement adopté au Sénat est examiné en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale, puis au Sénat pour revenir à l’Assemblée nationale en lecture définitive.
Au terme de cette procédure, le PLF est adopté par l’Assemblée nationale à la mi-décembre.
Une dernière phase éventuelle : la saisine du Conseil constitutionnel
En vertu de l’article 61 de la Constitution, 60 députés ou 60 sénateurs (ainsi que le Président de la République, le Premier ministre, ou les présidents des assemblées) peuvent saisir le Conseil constitutionnel sur la constitutionnalité du projet de loi de finances adopté à l’issue des débats.
La direction du Budget est chargée, avec la direction de la législation fiscale (DLF), de préparer les éléments de défense de la loi au regard des griefs soulevés par les requérants ainsi que des questions soulevées d’office par le Conseil, le cas échéant avec l’appui des ministères.
Le Compte à Rebours Relancé : Budget 2026
Le prochain gouvernement, qui succédera à celui mené par François Bayrou, devra déposer le projet de loi budgétaire pour 2026 d'ici la mi-octobre. Sans surprise, les députés n'ont pas accordé leur confiance au gouvernement Bayrou, contraignant l'actuel Premier ministre à céder sa place, à quelques semaines des cruciales échéances budgétaires.
Alors que le budget 2025 avait été déjà tardivement adopté, chahuté par la censure du gouvernement Barnier, l'échec du vote de confiance bouscule le calendrier très serré du budget 2026. Avant sa chute, le gouvernement de François Bayrou avait prévu de présenter le texte du projet de loi de finances (PLF) 2026 en Conseil des ministres avant son dépôt à l'Assemblée nationale, au plus tard le mardi 7 octobre prochain. Lorsqu'il sera nommé, le nouveau Premier ministre devra recommencer le processus et disposera d'environ un mois avant de déposer le texte devant le Palais-Bourbon.
La loi de finances doit être promulguée d'ici le 31 décembre. Pour être dans les temps, tel que le prévoit le cadre législatif, le projet de budget doit être déposé le 7 octobre au plus tard à l'Assemblée nationale. En pratique, l'exécutif dispose d'une flexibilité de quelques jours supplémentaires, jusqu'à la mi-octobre, car ce qui compte avant tout est le respect de la durée obligatoire des débats parlementaires.
"Il y a une contrainte prévue par la Constitution et par les lois organiques de finances selon laquelle le Parlement doit disposer de 70 jours de débats, ce qui veut dire que nous avons jusqu’au 15 octobre pour avoir un budget", observait le premier président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, à la fin du mois d'août.
Loi spéciale
Si un nouveau Premier ministre est rapidement nommé par Emmanuel Macron, le prochain chef du gouvernement n'aura ainsi qu'un mois devant lui pour déposer le texte devant l'Assemblée nationale. Ce texte budgétaire pourrait reprendre une partie des dispositions du projet budgétaire du gouvernement Bayrou.
En attendant une nomination à Matignon, le renversement du gouvernement Bayrou ouvre une période de gestion des affaires courantes par l'exécutif désormais démissionnaire, dont les initiatives seront limitées. Si le président de la République tarde à nommer un nouveau Premier ministre, le gouvernement démissionnaire aura la possibilité de recourir à un projet de loi spéciale avant le 19 décembre prochain pour garantir la continuité des services publics dans le pays.
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