Comprendre la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) : Définition et Calcul

La Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) est une composante essentielle des finances des collectivités territoriales en France. Elle représente une part significative des ressources des communes, des intercommunalités, des départements et des régions, et son mécanisme de calcul est complexe et sujet à des évolutions régulières. Cet article vise à éclaircir la définition, le calcul et les enjeux de la DGF.

Définition et Historique de la DGF

La Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) constitue la principale dotation de fonctionnement de l'État aux collectivités territoriales. Elle est globale et libre d’emploi. Créée en 1979, la DGF est issue du regroupement et de la globalisation progressive d'un ensemble de concours versés par l’État aux collectivités, notamment les montants correspondant à la compensation d'anciennes impositions locales supprimées (taxe sur les salaires, etc.).

Les établissements publics de santé et les établissements privés participant au service public hospitalier (PSPH) étaient dotés depuis 1983 d’une enveloppe de fonctionnement annuelle et limitative - appelée dotation globale (DG). Celle-ci était calculée en fonction du nombre de journées et reconduite, chaque année, sur la base de l’exercice précédent, modulée d’un taux directeur de croissance des dépenses hospitalières.

Chaque année, l’État attribue des dotations aux communes, aux établissements de coopération intercommunale (EPCI) aux départements et aux régions. L’ensemble de ces aides financières appartiennent au périmètre des concours financiers de l’État. En 2019, cette enveloppe représente 48,6 milliards d’euros.

Finalités des Dotations

Les dotations répondent à trois finalités : compensation, péréquation et investissement.

Compensation : La plupart des dotations versées par l’État s’inscrivent dans une logique de compensation. Le plus souvent, elles ont été créées en contrepartie d’une mesure nouvelle (par exemple : suppression d’un impôt local ou transfert de compétence).
Péréquation : Les dotations de péréquation sont versées aux collectivités les plus défavorisées ; elles ont pour but de réduire les inégalités de ressources des collectivités par rapport à leurs charges.
Investissement : L’État attribue des subventions aux collectivités qui portent des projets d’investissement.

Structure de la DGF

Il conviendrait toutefois de parler « des DGF » plutôt que de « la DGF ». En cohérence avec ces deux objectifs, la DGF des communes est composée d'un ensemble de dotations, regroupées en deux catégories : la dotation forfaitaire d'un côté et les dotations de péréquation de l'autre, répondant pour chacune d'elles aux problématiques de catégories distinctes de communes (rurales, urbaines, d'outre-mer, etc.).

DGF des Communes

La DGF des communes est composée de plusieurs éléments :

Dotation Forfaitaire:
Cette composante est parfois appelée de manière erronée « DGF des communes » alors qu’elle n’est qu’une partie de la DGF. Elle est calculée en fonction du montant de la dotation forfaitaire perçue par la commune l’année précédente et de l’évolution de sa population DGF.
Dotations de Péréquation:
- La Dotation Nationale de Péréquation (DNP): Elle bénéficie aux communes présentant des bases fiscales faibles.
- La Dotation de Solidarité Rurale (DSR): Elle vise à soutenir certaines communes rurales de moins de 10 000 habitants, pour tenir compte des charges qu’elles supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural et de l’insuffisance de leurs ressources fiscales.
- La Dotation de Solidarité Urbaine et de Cohésion Sociale (DSU): Elle a pour objectif de contribuer à l’amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées.

DGF des EPCI à Fiscalité Propre

La DGF des EPCI à fiscalité propre est composée de deux dotations :

Dotation de Compensation: La dotation de compensation est figée ; elle n’évolue pas en fonction de la situation de l’EPCI. Elle correspond à l’ancienne « part salaire » de la taxe professionnelle.
Dotations de Péréquation: Elle constitue la part péréquatrice de la DGF des groupements à fiscalité propre. Elle est calculée à partir du revenu des habitants, du potentiel fiscal et du coefficient d’intégration fiscale (CIF) du groupement.

DGF des Départements

La DGF des départements comprend 3 composantes :

Dotation Forfaitaire: Elle est calculée en fonction du montant de la dotation forfaitaire de l’année précédente et de l’évolution de la population.
Dotation de Péréquation: Elle agrège plusieurs anciens concours versés aux conseils départementaux.
Dotation de Péréquation Urbaine et Dotation de Fonctionnement Minimale: La composante péréquatrice de la DGF des départements contient deux dotations : la dotation de fonctionnement minimale versée aux départements considérés comme ruraux et la dotation de péréquation urbaine.

Calcul de la DGF

Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), la principale des dotations, est fixé chaque année par la loi de finances. La répartition des dotations aux collectivités dépend de nombreux critères dont le nombre d’habitants de la collectivité, sa situation géographique, sa superficie, le revenu de ses habitants, sa richesse fiscale, sa longueur de voirie, etc.

Les dotations peuvent varier à la hausse ou à la baisse en cas de variation démographique importante ou lorsque deux collectivités fusionnent par exemple.

La DGF des communes nouvelles : De plus, la loi de finances pour 2024 remplace le pacte de stabilité des communes nouvelles par une dotation dédiée comprenant un volet protecteur et un volet incitatif.cette nouvelle dotation est composée de deux parts :

Une part « garantie » pérenne.
Une part « amorçage » de 15 € par habitant à laquelle sont éligibles les communes nouvelles de moins de 150 000 habitants pendant leurs trois premières années d’existence.

L'État intervient en faveur du développement économique et social de tous les territoires. Elle est attribuée aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et aux départements. - assurer aux collectivités des ressources relativement stables et prévisibles d’une année sur l’autre, au travers de sa composante « forfaitaire » ou « compensation » ;- apporter un soutien particulier aux collectivités confrontées à des charges importantes, sans disposer pour autant des ressources suffisantes pour y faire face, au travers de ses composantes.

Complexité de la DGF Communale

La complexité de la DGF communale peut être attribuée à plusieurs facteurs :

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La contrainte imposée à l'évolution de son enveloppe financière.
La prolixité des paramètres financiers de base retenus pour le calcul de son montant.
La complexité de l'ensemble des paramètres pris en compte pour ce calcul.

La prolixité des paramètres financiers de base retenus pour le calcul de la DGF communale présente un risque pour leur lisibilité et leur intelligibilité par les gestionnaires communaux.

Évolution des Concours Financiers et de la DGF Communale

L'évolution des concours financiers englobant la DGF communale a connu plusieurs phases :

De 1996 à 2010, l'évolution a été calquée sur l'inflation.
De 2011 à 2013, les concours financiers ont été stabilisés en euros courants.
De 2014 à 2017, les concours financiers ont été réduits en valeur.
De 2018 à 2024, une légère progression est prévue.

Dans le cadre contraignant appliqué à l'ensemble des concours financiers, à compter de 2014 jusqu'en 2017, la DGF de l'ensemble des collectivités locales a diminué de - 10,4 Md€, soit - 25,1 % en euros courants, ou - 26,6 % en euros constants. Comme le montre le tableau ci-dessous, la DGF des communes a également subi une forte baisse.

Module 4 - Elaboration et exécution du budget de commune

Ce tableau fait ressortir une forte baisse de la DGF communale de 4,8 Md€ de 2014 à 2017 inclus, en passant de 16,5 Md€ à 11,7 Md€, soit - 29 %, avant une quasi-stabilisation en euros courants à partir de 2018 et 2019 à hauteur de 11,8 Md€, pour atteindre 12,3 Md€ en 2023, puis 12,6 Md€ en 2024.

La baisse globale de la DGF de 2014 à 2017 est totalement imputable à la dotation forfaitaire, qui passe de 13,3 Md€ à 7,4 Md€, perdant ainsi 5,9 Md€, soit - 44,4 %. Cette part forfaitaire continue ensuite à baisser, de 2018 à 2024, mais beaucoup moins fortement de - 0,6 Md€, soit - 8 %.

Pendant toute la période de baisse de la DGF, celle de la dotation forfaitaire a été partiellement compensée par la hausse des dotations de péréquation. Ainsi, de 2014 à 2017, celles-ci ont augmenté de 1,1 M€, en faisant passer leur part de 19,4 % à 36,8 % du total de la DGF de 2013 à 2017. Puis, de 2018 à 2024, les dotations de péréquation ont à nouveau augmenté de 1,5 Md€ en portant la part de la péréquation à 38,1 % en 2018, jusqu'à 46 % en 2024.

Ces évolutions divergentes de la part forfaitaire de la DGF, par rapport aux parts de la péréquation, dans le cadre d'une enveloppe financière globale en diminution de 2014 à 2017, puis en quasi-stabilisation en euros courants de 2018 à 2024, présente l'enjeu majeur d'un ajustement des paramètres financiers pris en compte pour la péréquation, au regard des ressources et des charges des communes, enjeu d'autant plus sensible que, de 2014 à 2024, la DGF globale des communes a perdu 3,9 Md€ ou 23,6 % de sa valeur en euros courants, soit - 36 % en euros constants.

Cet enjeu a nécessité, à la fois une définition prolixe des paramètres financiers de base retenus pour le calcul du montant de la DGF communale et une complexité de l'ensemble des paramètres financiers pris en compte pour ce calcul.

Compte tenu de la très grande diversité des communes, au nombre de 34 935 au 1er janvier 2024, dont 52,7 % regroupent moins de 500 habitants et 90,8 % moins de 3500 habitants, ainsi que de la forte disparité des ressources et des charges entre les communes urbaines et les communes rurales petites ou moyennes, l'enjeu d'un ajustement des paramètres financiers de répartition de la DGF au plus près de cette diversité et de cette disparité de ces ressources et de ces charges, constitue une forme de gageure, ou de pari risqué, assimilable à de la haute couture pour des gens simples ou ordinaires, qui laisse mécontents, incrédules ou désarmés de nombreux gestionnaires communaux.

Paramètres Financiers de Base

Les trois paramètres de base, qui se retrouvent dans la définition du calcul de la DGF, à la fois de la part forfaitaire et de la part dédiée à la péréquation, sont constitués par le potentiel fiscal, le potentiel financier et l'effort fiscal.

Potentiel Fiscal Communal

Le contenu du potentiel fiscal des communes a été profondément modifié à compter de 2012 à la suite de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par des nouveaux impôts et à compter de 2022 pour tenir compte de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales. La définition de ce potentiel tient également compte de l'intégration fiscale et financière des communes dans les EPCI à fiscalité propre.

Selon l'article L. 2334-4 du CGCT, le potentiel fiscal des communes est composé des éléments suivants, pour celles faisant partie d'un EPCI à fiscalité propre :

Le produit déterminé par l'application, aux bases communales d'imposition de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et de taxe foncière sur les propriétés non bâties, du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes.
Le produit déterminé par l'application, aux bases communales d'imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties, de la somme des taux de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020, multiplié par un coefficient correcteur permettant de supprimer, soit l'excès ou l'insuffisance de la part de TFPB départementale transférée à la commune, par rapport au produit communal de taxe d'habitation antérieurement perçu.
Le produit déterminé par l'application, aux bases communales d'imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties, de la différence entre le taux moyen national d'imposition de cette taxe et la somme des taux de taxe foncière sur les propriétés bâties communal et départemental appliqués sur le territoire de la commune en 2020.
La somme des montants positifs ou négatifs provenant de la dotation de compensation de réforme de la taxe professionnelle (DCTP) et du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), ainsi qu'une fraction du montant perçu par le groupement à fiscalité propre l'année précédente au titre de compensation de la réduction des bases d'imposition des locaux industriels, calculée au prorata de la population au 1er janvier de l'année de répartition.
La somme des produits perçus par la commune au titre de la contribution sur les eaux minérales, de l'imposition forfaitaire sur les pylônes électriques, de la taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires et des prélèvements sur le produit brut des jeux dans les casinos.
La somme des produits, constatés dans le compte de gestion afférent au pénultième exercice, perçus par la commune au titre de la redevance des mines et de la taxe locale sur la publicité extérieure.
La somme, divisée par trois, des produits perçus par la commune au titre des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), ainsi qu'au titre du fonds de péréquation des DMTO.
Une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée versée en compensation de la suppression de la taxe d'habitation sur les locaux meublés, calculée au prorata de la population au 1er janvier de l'année de répartition.
L'attribution de compensation perçue par la commune l'année précédente et constatée au 15 février de l'année de répartition.
La différence répartie entre les communes faisant partie d'un EPCI à fiscalité propre, calculée au prorata de leur population.

Évolution de la DGF Communale (en milliards d'euros)
Année	DGF Communale	Dotation Forfaitaire	Dotations de Péréquation
2014	16.5	13.3	3.2
2017	11.7	7.4	4.3
2023	12.3	-	-
2024	12.6	-	-

Potentiel Financier Communal

Le potentiel financier d'une commune est égal à son potentiel fiscal majoré du montant perçu par la commune l'année précédente au titre de la dotation forfaitaire, hors la part relative à la compensation de la suppression de la part salaires (CPS) des bases d'imposition à la taxe professionnelle, indexée, à compter de 2014, sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire de chaque commune l'année précédant la répartition. Il est également minoré du prélèvement sur le produit des impôts directs locaux représentant la contribution de la commune au redressement des comptes publics, ainsi que de la minoration de la dotation forfaitaire opérée de 2014 à 2017.

Effort Fiscal

En application de l'article L. 2334-5 du CGCT, l'effort fiscal de la commune est défini comme le rapport entre :

D'une part, le produit perçu par la commune l'année précédente au titre de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et de la taxe foncière sur les propriétés bâties, hors les compensations au titre de la réduction des bases d'imposition des locaux industriels.
D'autre part, la somme :

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