Définition du Droit des Finances Publiques

Si la définition des finances publiques a été traitée par la plupart des auteurs, la question de l’« identité » de cette matière a été moins souvent circonscrite, eu égard aux évolutions qui en ont dessiné les contours. Il apparaît cependant que la recherche d’une définition des finances publiques soit intimement liée à celle de leur identité, en raison du caractère protéiforme des finances publiques, dont la complexification s’avère croissante dans un système économique et financier rendu également plus complexe.

Dès la fin du XXe siècle, les auteurs théorisent sur la conception, stricte ou large, des finances publiques. Historiquement, la doctrine financière juridique publiciste s’est interrogée sur « l’identité » des finances publiques en opposant la science des finances à d’autres sciences, raisonnant ainsi selon un principe d’opposition, pour mieux en faire émerger un principe d’identité. Emile Durkheim l’indiquait déjà, « il faut étudier les faits sociaux comme des choses », et il donnait ainsi la méthode de l’interprétation de ces faits.

Aujourd’hui encore, les « faits financiers » peuvent être considérés comme des « choses » au sens sociologique du terme. Ceci peut aider à reformuler la question de l’identité des finances publiques, dès lors que l’on s’interroge aujourd’hui sur leur contenu, mais aussi sur leurs finalités. Contrairement à d’autres matières juridiques bien circonscrites, les finances publiques se caractérisent par le fait d’être constituées de règles juridiques et non juridiques, ce qui les marque du sceau d’un particularisme aigu par rapport aux autres matières juridiques.

Pour retenir une formulation simple et traditionnelle, les finances publiques peuvent être définies de façon organique comme : « les finances des personnes morales de droit public ». Si l’on retient un critère matériel, les finances publiques « constituent la branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles et des opérations financières publiques ». Cette définition, classique, a été précisée et étendue par la plupart des auteurs. Cette conception des finances publiques était essentiellement liée aux finances de l’Etat.

A fortiori, la question de l’identité des finances publiques, conçues comme les finances des personnes morales de droit public, voire même les finances « de toutes les administrations publiques », serait donc réglée : rattachées au droit, les finances publiques sont une branche du droit public. Cependant, la question de l’identité des finances publiques n’en demeure pas moins complexe, dès lors que les paradigmes classiques entre les finances publiques et les finances privées se trouvent modifiés : la « science des deniers publics » ne l’est plus tout à fait aujourd’hui.

Les finances publiques possèdent une identité supposée : celle de l’appartenance à la discipline des sciences juridiques, et plus précisément, du droit public.

I. L'Appartenance au Droit Public

L’idée selon laquelle les finances publiques seraient rattachées au droit est une idée toute aussi ancienne que controversée. Pour certains auteurs classiques, les finances publiques ne doivent pas, de prime abord, être rattachées au droit, ou du moins les finances publiques ne doivent pas être rattachées au seul droit.

C’est ainsi la conception extensive des finances publiques qui a été retenue pour leur enseignement à l’université. L’étude des finances publiques est intégrée aux études de droit par l’intermédiaire de la « législation financière ». L’un de premiers textes à utiliser le terme de « législation financière », et à en rendre obligatoire l’enseignement à l’université, est le décret du 24 juillet-18 octobre 1889, portant organisation des études dans les Facultés de droit. Les textes postérieurs reprennent cette terminologie de « législation financière ». Cette expression perdure jusqu’en 1954, date à partir de laquelle l’enseignement des finances publiques comprend, en première année, un cours d’ « institutions financières » et, en troisième année, un cours de « science et technique fiscale ».

D’éminents auteurs, tels que Georges Vedel, continuent cependant d’enseigner la « législation financière », offrant par là une grande place à l’étude des règles de droit applicables aux finances publiques. En effet, si le droit est absent de la notion de budget à la fin de l’Ancien Régime, la juridicisation des finances publiques prend son essor au cours des XVIIIe et XIXe siècles, par l’introduction de principes écrits au sein de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, puis de textes de nature constitutionnelle et législative.

Régies par des textes juridiques, les finances publiques abritent en leur sein différents droits spécialisés, qui en gouvernent ainsi le régime. Le droit budgétaire, relatif à l’élaboration et l’adoption du budget, est ainsi la matière « reine » des finances publiques. Ce droit s’est forgé sur la conception classique des finances publiques, et repose sur des fondements constitutionnels et administratifs, au point que l’on pourrait parler des « bases constitutionnelles des finances publiques ». Ce droit est relatif à l’étude du budget, entendu comme un acte de prévision, mais surtout, d’autorisation de dépenser et de percevoir des recettes. Le droit budgétaire, relatif à la préparation et l’élaboration du budget, est complété par son corollaire indispensable, le droit de la comptabilité publique, relatif à l’exécution et au contrôle du budget.

Si l’on s’en tenait à une présentation des textes régissant les finances publiques, on pourrait indéniablement, comme pour les autres matières juridiques, et dès lors que l’on mène une réflexion sur les sources du droit, considérer que les finances publiques sont une matière exclusivement juridique.

Cependant, le propos doit être nuancé au regard du particularisme des règles et des opérations qui s’épanouissent en matière financière. En témoigne les conclusions du Commissaire du Gouvernement René Mayer sur l’affaire Jaurou, lorsqu’il indique que « la loi de budget n’est pas une loi comme les autres, et les autorisations de dépenses qu’elle comporte, pour être des dispositions légales, ne sont pas des dispositions législatives proprement dites ».

Le Doyen Vedel était à cet égard très clair en dissociant au sein du droit budgétaire les principes de nature « juridique » et les principes de nature « technique ». Ce propos était relayé quelques années plus tard par Raymond Odent, lequel considérait que « les règles budgétaires ne sont, en effet, pas considérées par la jurisprudence comme ayant le caractère de règles de droit.

Aujourd’hui, l’évolution des textes relatifs aux finances publiques n’a pas changé ces constats. Les lois de finances comportent toujours des dispositions qui peuvent, tantôt être qualifiées de règles de droit, telles que les dispositions relatives à l’autorisation annuelle de percevoir les recettes dans la loi de finances, tantôt de règles techniques, dénuées de normativité, comme les autorisations d’ouverture de crédits sur une mission ou sur un programme.

Les droit des finances publiques produit donc des règles, que l’on a coutume d’appeler « règles financières publiques ». Mais la complexité des finances publiques tient au fait qu’en outre, des « opérations financières publiques », non rattachées à des règles, constituent cette matière, présentée comme juridique.

Relatives aux dépenses et recettes publiques, les finances publiques constituent implicitement, comme le soulignent déjà Gaston Jèze et Max Boucard en 1896, une branche du droit public. Louis Trotabas, quelques décennies plus tard, insiste sur la place de la « science des finances » au sein du droit public, en se référant à la notion d’Etat.

Il souligne ainsi que « l’étude des finances publiques doit être entreprise sous le signe du droit public. Quelles que soient, en effet, les relations que les finances publiques peuvent avoir avec les autres disciplines juridiques et même extra-juridiques, c’est essentiellement autour de la notion d’Etat et même par rapport à elle, que la science des finances doit se construire (..). L’entreprise Etat, soumise à ce régime juridique spécial que constitue le droit public, a sa gestion financière, ses finances : celles-ci sont soumises à ces règles et principes de droit public ».

L’Etat est donc régi par des règles financières qu’il s’impose, lorsqu’elles ne sont pas imposées de l’extérieur. Toujours est-il que la question s’est posée de savoir si un Etat pouvait vivre sans finances. A cette question, la réponse apparaît nuancée. Les finances, si elles ne sont pas l’un des attributs de l’Etat, n’en constituent pas moins l’un des éléments de sa viabilité.

Malgré la complexification des rôles et des systèmes, il demeure usuel, en fonction des personnes publiques auxquelles s’appliquent les règles financières publiques, de distinguer les finances de l’Etat, des finances des collectivités territoriales (finances locales), des finances communautaires, mais aussi des finances des établissements publics. Différentes règles budgétaires, comptables et fiscales s’appliquent alors de façon spécifique en fonction des personnes publiques considérées.

D’un point de vue matériel, et dans une conception couramment admise, les finances publiques portent sur des règles et des opérations financières publiques, c’est-à-dire relatives au droit public. Par exemple, les principes budgétaires sont des règles de droit public : elles concernent les personnes publiques qui élaborent leurs budgets.

A cet égard, c’est la notion d’intérêt général qui caractérise les deniers publics et les dépenses publiques. Cependant, certaines opérations financières n’apparaissent pas toutes comme « publiques ».

II. L'Évolution des Finances Publiques

Mobilisant parfois des deniers privés au prix d’assouplissement de règles financières classiques, les finances publiques apparaissent de plus en plus largement inspirées de la réglementation privée, perdant par là leur substance publique.

Les finances publiques ne sont plus aujourd’hui constituées uniquement d’opérations financières mobilisant les deniers publics. Aussi curieux que cela puisse paraître, les opérations financières publiques, peuvent, dans certains cas, utiliser des deniers privés, tout en conservant leur caractère public. Ceci entraîne un déplacement progressif de la frontière entre les finances publiques et les finances privées, et se traduit par deux procédés : le recours aux dépenses fiscales d’une part, et les techniques financières utilisées dans les partenariats publicsprivés, d’autre part.

Aussi, à la définition des finances publiques empruntées aux auteurs et donnée plus haut, semble-t-il possible d’en proposer une nouvelle, de sorte à mieux cerner l’identité des finances publiques. Cette référence à la mobilisation « directe ou indirecte » des deniers publics est importante, car il apparaît que, de plus en plus fréquemment, l’Etat ne fait plus intervenir directement les deniers publics pour financer les opérations financières publiques.

Un exemple peut-être ici donné : plutôt que d’accorder une subvention (dépense budgétaire directe), l’Etat va accorder une « dépense fiscale », à savoir, accepter de perdre une recette fiscale pour que l’investissement soit directement réalisé par une personne privée, avec des deniers privés. Qu’en est-il alors de l’« identité » de cette opération financière ? Est-ce une opération financière publique ? C’est une opération financière privée, à des fins d’intérêt public.

L’apport de techniques de droit privé se traduit également dans la réglementation relative aux finances publiques. En droit de la comptabilité publique, nombreux sont les apports du droit comptable privé, qu’il s’agisse des amortissements ou de la mise en place d’une comptabilité analytique au sein des institutions publiques. D’autres éléments de souplesse, issus du droit privé, sont ainsi apportés aux principes classiques les plus « solides » du droit financier public, comme le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

Les Sources du Droit des Finances Publiques

Le droit des finances publiques est une branche du droit public, au sein de laquelle on distingue habituellement :

Le droit budgétaire, qui régit les questions relatives à l’élaboration et à l’adoption du budget ;
La comptabilité publique, qui régit la tenue des comptes publics, ainsi que l’encaissement et le décaissement de l’argent public, c’est-à-dire, l’exécution du budget ;
Le droit fiscal, qui régit les questions relatives aux recettes publiques qui sont perçues sous la forme d’impositions de toute nature.

Si ces trois sous-ensembles obéissent traditionnellement à des normes nationales, la place des normes internationales est aujourd’hui de plus en plus prenante.

Attention : Bien qu’elles ne soient pas traditionnellement comprises dans cette définition, les finances sociales sont d’une importance capitale pour l’État, qui s’y intéresse à travers les lois de financement de la sécurité sociale.

A. Les Sources Nationales

Au sein des sources nationales, il est nécessaire de distinguer les sources constitutionnelles et les sources infra-constitutionnelles.

1. Normes Constitutionnelles

Les normes constitutionnelles jouent un rôle fondamental en matière de finances publiques.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel consacre ainsi plusieurs principes de droit budgétaire : le principe d’annualité, le principe d’unité, le principe d’universalité et le principe de spécialité.

En matière comptable, la Constitution prévoit le principe de régularité et de sincérité des administrations publiques, alors que le Conseil constitutionnel consacre quant à lui l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

En matière fiscale, plusieurs principes sont également prévus : la compétence de principe du législateur, le principe d’annualité de l’impôt, le principe de l’encadrement de la rétroactivité de la loi fiscale, le principe d’égalité devant les charges publiques et les principes de nécessité et de proportionnalité des peines (même si celui-ci n’est pas propre à la matière fiscale).

2. Normes Infra-Constitutionnelles

a. Les Lois Organiques

Définition : Les lois organiques occupent un rang hiérarchique supérieur à celui des lois ordinaires. Les lois organiques, cependant, n’ont pas pour objet d’établir des règles de fond.

Quatre lois organiques intéressent les finances publiques :

La loi organique sur la programmation financière (LOPGFP) du 17 décembre 2012, qui transpose en droit interne les exigences du pacte budgétaire (« TSCG ») conclu entre les gouvernements des États membres.
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 est une loi fondamentale en matière de finances publiques, qui répond aux besoins énoncés par les gestionnaires publics et par les parlementaires dans le cadre de l’élaboration et de l’exécution du budget.
La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005, dont les principales innovations consistent dans le renforcement de la sincérité et de la transparence des équilibres financiers de la Sécurité sociale, l’affirmation du principe d’autonomie financière de la Sécurité sociale, l’introduction d’une dimension pluriannuelle dans la présentation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses et, enfin, dans la définition de programmes de qualité et d’efficience qui devraient permettre, à terme, de mesurer l’efficacité de la dépense publique dans le domaine des finances sociales.
La loi organique sur l’autonomie financière locale (LOAFCT) du 29 juillet 2004, qui a pour objet de mettre en œuvre le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales, prévu à l’article 72-2 de la Constitution.

b. Les Autres Lois

Elles sont essentiellement au nombre de quatre :

Les lois de finances (LF) qui déterminent les ressources et les charges de l’État.
- Les lois de finances initiales (LFI), adoptées en vue de l’année suivante ;
- Les lois de finances rectificatives (LFR), qui se rapportent quant à elles à l’année en cours et qui ont notamment pour objet de modifier les prévisions de la LFI ;
- Et les lois de règlement (LR), qui constatent les résultats financiers de chaque année civile et approuvent les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI éventuellement modifiée par une ou plusieurs LFR.
Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs et ses dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (art. 34 C°).
Les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui ont pour objet d’appréhender les finances de l’État à une échelle pluriannuelle.

c. Les Règlements

Comme dans tous les domaines, les règlements jouent également un rôle important en matière de finances publiques.

Ainsi, par exemple, les règles de la comptabilité publique relèvent par principe de la compétence du pouvoir réglementaire, qui les adopte sur avis du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). C’est aujourd’hui le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret « GBCP ») qui est applicable en la matière.

De même, en matière fiscale, le pouvoir réglementaire local dispose d’une certaine marge de manœuvre en matière d’impositions de toute nature.

Le financement de l'État - SES - Première - Les Bons Profs

Champs d'Action du Droit des Finances Publiques

Les finances publiques englobent les domaines d’étude des opérations relatives au budget de l’État, des établissements et des organismes publics ainsi que des collectivités territoriales. Elles encadrent les ressources, les procédures budgétaires et comptables, la politique budgétaire et tous les secteurs qui y sont liés.

Droit Budgétaire : Rassemble les règles juridiques relatives à l’élaboration, à l’exécution et au contrôle des budgets de l’État, des collectivités locales, des établissements publics et des organismes de sécurité sociale.
Budget de l’État : Acte précisant et autorisant les dépenses ainsi que les recettes de l’État au cours de l’année civile à venir.
Sécurité Sociale : Ensemble des institutions protégeant les individus des conséquences des risques sociaux (maladie, vieillesse, maternité, invalidité…). Son budget est présenté dans la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS).
Comptabilité Publique : Désigne les techniques comptables utilisées par les administrations publiques (État, collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale) pour enregistrer leurs opérations financières.
Droit Fiscal : Regroupe les règles juridiques relatives aux impôts.

Pour conclure, le droit des finances publiques encadre tous les domaines liés aux finances de l’État, des organismes et des personnes publics.

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