Exposé sur la Loi de Finances en France

La loi de finances est un acte juridique essentiel qui prévoit et autorise le budget de l'État pour une année civile. Elle détermine la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte.

Le projet de loi de finances (PLF) est un ensemble cohérent et complexe dont les parties sont étroitement liées les unes aux autres. Le niveau des recettes est arrêté au vu de l'évolution prévisible de la conjoncture économique, notamment les perspectives de croissance et les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des recettes fiscales, ou en fonction de la politique fiscale retenue. Le niveau des charges encadré par une norme d’évolution des dépenses est pour partie la conséquence de l'inertie des dépenses résultant de décisions antérieures (charges d’intérêt de la dette publique, rémunération des fonctionnaires...), et pour partie la résultante volontaire des actions nouvelles. Ces éléments déterminent un équilibre, le solde du budget, qui lui-même s'inscrit dans une politique économique et financière globale.

Les lois de finances relèvent de trois catégories principales :

• La loi de finances initiale, votée avant le début d’un exercice budgétaire, définit le budget initial de l'État.
• Les lois de finances rectificatives modifient le budget en cours d'exercice, si le besoin en apparaît.
• La loi de règlement porte sur un exercice clos.

L'examen du projet de loi de finances initiale est un moment fort de l'activité parlementaire. Il s'agit, avec les règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, de passer en revue la gestion des crédits de l'ensemble des politiques conduites par l’État, présentées sous forme de « missions », c'est-à-dire d’ensembles de programmes concourant à une politique publique définie. Toutes les commissions permanentes prennent une part active à ce contrôle, mais les membres de la commission des finances disposent de prérogatives propres.

Procédure d'élaboration et d'examen

La procédure d'élaboration des projets de loi de finances est régie par des textes et des pratiques conçus pour permettre l'adoption du budget dans les délais requis, tout en le mettant à l'abri d'amendements qui, par l'augmentation des charges de l'État (appréciée au niveau de chaque mission) ou la minoration des recettes, risqueraient d'affecter trop substantiellement l'équilibre budgétaire tel qu'il est proposé par le Gouvernement sur la base des hypothèses économiques qu'il a retenues pour l'élaboration de son projet.

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L'article 47 de la Constitution prévoit :

• Que l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à 40 jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de 15 jours.
• Que si l'examen par le Parlement excède 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance.

La LOLF a complété les dispositions constitutionnelles sur deux points :

• Son article 39 prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre, reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
• L'article 40 du même texte fixe le délai de droit commun de la discussion au Sénat (c'est-à-dire hors les cas où l'Assemblée nationale ne respecterait pas son délai de 40 jours) à 20 jours, comme le prévoyait déjà l'ordonnance organique précitée.

Pour l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances est compétente au fond. Cette compétence, consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, fait obstacle au renvoi de la loi de finances à une commission spéciale (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF). La commission des finances examine donc l'ensemble des dispositions du projet (ressources, dépenses, équilibre économique et financier, dispositions fiscales et diverses). Elle dispose d'une institution originale : le Rapporteur général, qui a pour tâche de coordonner l'examen du projet de loi de finances sur l'ensemble de ses aspects économiques, budgétaires et fiscaux.

Les autres commissions interviennent également en se saisissant pour avis des missions dont les attributions correspondent à leurs compétences : dans la pratique, le nombre des avis présentés par chacune des commissions varie de huit à une vingtaine (sur une quarantaine de fascicules). Les rapporteurs pour avis des autres commissions permanentes sont désignés pour étudier un budget particulier.

Les pouvoirs de contrôle des rapporteurs spéciaux ont été complétés et précisés par l'article 57 de la LOLF. Les rapporteurs spéciaux « procèdent à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles. Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur être fournis.

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L'article 34 de la LOLF a complété cet article d'équilibre qui désormais, outre le niveau du solde budgétaire, fixe la variation nette de la dette négociable de l’État et doit déterminer le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l’État. L'article 40 de la loi organique dispose d'ailleurs que la seconde partie de la loi de finances ne peut pas être mise en discussion avant le vote de la première partie.

Après le vote de la première partie, il est procédé à l'examen des crédits budgétaires examinés mission par mission, qui sont inscrits dans la seconde partie du projet de loi de finances. Il y a un vote par mission, qui s'effectuera au premier euro (et non plus seulement au titre des « mesures nouvelles ») reposant sur les analyses faites par les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis.

En ce qui concerne les dépenses, l'article 40 de la Constitution interdit les propositions ou amendements formulés par les membres du Parlement ayant pour conséquence la création ou l'aggravation d'une charge publique. En pratique, sauf dans des conditions précises (coordination, rétablissement des crédits supprimés par l'Assemblée) les amendements tendant à majorer un crédit budgétaire, ne serait-ce que d'un euro, n'étaient pas distribués.

Pour ce qui est des recettes, les effets de l'article 40 de la Constitution, qui interdit les initiatives ayant pour conséquence une diminution des ressources publiques, sont moins restrictifs, car cet article laisse la possibilité d'opérer une compensation entre recettes. Par ailleurs, il n'est applicable qu'aux recettes existantes : si, par exemple, le Gouvernement propose de créer un impôt nouveau ou de majorer le produit de certains impôts, le Sénat peut, soit repousser purement et simplement la création ou la majoration, soit voter une disposition réduisant l'importance de la mesure proposée par le Gouvernement.

Structure du Projet de Loi de Finances (PLF)

En introduction, on trouve un exposé des motifs qui présente les orientations générales du projet.

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Ensuite, depuis la loi organique relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012, figure un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant pour l’année l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques. L’article liminaire expose également le scénario macroéconomique sous-jacent qui sert de base à la construction du projet de loi. Ainsi, l’article liminaire du PLF 2025 précise les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2025, les prévisions d’exécution 2024 et l’exécution 2023.

La loi de finances initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Cette loi comprend deux parties distinctes :

• La première partie autorise la perception des ressources publiques (impôts et taxes) et comporte les « voies et moyens », c’est-à-dire l’évaluation des recettes. Elle présente un tableau d’équilibre des recettes et charges et donc le niveau du solde budgétaire annuel, ainsi que la variation de la dette négociable de l’État et un plafond des emplois calculé en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT).
• La seconde partie autorise les dépenses et contient des dispositions diverses, relatives par exemple aux garanties accordés par l’État ou à l’information du Parlement.

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les votes ne portent plus d’une part sur les services votés et d’autre part sur les mesures nouvelles, mais s’effectuent pour chaque mission « au premier euro » (c'est-à-dire en reconsidérant l’ensemble des crédits correspondants, et non plus seulement leur augmentation par rapport à ceux décidés l’année précédente).

Une loi de finances rectificative, appelée aussi « collectif budgétaire », modifie en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances de l’année. Au moins une loi de finances rectificative est votée en fin d’année pour autoriser des mouvements de crédits ou réestimer le niveau des recettes. Toutefois, à compter de l’exercice 2023, la loi de finances rectificative de fin d’année pourrait être remplacée, si le Gouvernement le décide, par une loi de finances de fin de gestion.

La loi de règlement est l’acte qui constate le montant définitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale, telle que modifiée éventuellement par des lois de finances rectificatives ou de fin de gestion. Elle approuve également le compte de résultat, exprimé selon les règles de la comptabilité générale. La loi de règlement de l'année N est votée au cours de l'année N+1, avant l’examen du projet de loi de finances pour l’année N+2, ce qui permet ainsi de suivre en « dynamique » l’évolution du budget selon le principe du « chaînage vertueux ».

La première partie, « Conditions générales de l’équilibre financier », a principalement trait aux recettes. Elle autorise la perception des impôts existants, comprend l’ensemble des mesures, notamment fiscales, ayant un impact sur le budget de l’État pour l’année du PLF. Elle détermine, dans un « article d’équilibre » les conditions de l’équilibre général du budget, autorise un niveau global de dépenses pour y parvenir, et en prévoit les modalités de financement. La première partie fait nécessairement l’objet d’un vote avant de passer à la seconde.

La seconde partie, relative aux dépenses, porte principalement sur les moyens budgétaires des ministères. Elle fixe, pour chaque mission, c’est-à-dire un ensemble cohérent de politiques publiques, un plafond de crédits d’engagement et de paiement. Chaque mission fait l’objet d’un vote au Parlement. Éclairé par les documents budgétaires, celui-ci peut ainsi discuter des ressources publiques allouées chaque année aux différentes politiques publiques, et effectuer des réallocations entre programmes d’une même mission.

Elle comporte également les emplois autorisés par ministère exprimés en ETPT (équivalents temps plein travaillés).

Par ailleurs, des états législatifs annexés développent certains articles du PLF.

Documents Annexés au PLF

Pour chaque article soumis à une évaluation préalable, sont notamment présentés :

• Le diagnostic des difficultés à résoudre et les objectifs de la réforme envisagée.
• Les différentes options envisageables, leurs avantages et inconvénients respectifs.
• Le dispositif juridique retenu, son articulation avec le droit européen et ses modalités d’application dans le temps et sur le territoire.
• L’impact de la disposition envisagée, en distinguant les incidences (économiques, financières, sociales et environnementales) et les conséquences (budgétaires, sur l’emploi public et sur la charge administrative) pour les administrations.

L’évaluation des voies et moyens comprend deux tomes. Le tome 1 est remis au Parlement en amont du débat budgétaire. Ce document budgétaire présente de façon détaillée les recettes de l’État par nature d’impôt ou par ligne de recette non fiscale. Pour chacune de ces recettes, le document propose :

• Un éclairage très pédagogique sur la nature de la recette, la méthode retenue pour son évaluation, ainsi que son évolution sur 3 années.
• Un rappel de l’exécution de l’exercice antérieur, un point sur le budget en cours d’exécution, et une actualisation de la prévision le cas échéant.
• Une prévision du montant des recettes attendues pour l’année à venir.

Le tome 2 permet de donner une information exhaustive sur les dispositifs de dépenses fiscales, en détaillant notamment leur impact global sur les recettes du budget de l’État et en expliquant l’évolution de leur coût depuis le dernier projet de loi de finances. Les dépenses fiscales recouvrent l’ensemble des dispositions, de nature dérogatoire à la norme fiscale, dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes.

Le rapport économique, social et financier (RESF) détermine l’évolution prévisible des principales données macro-économiques et de finances publiques. Ces prévisions sont publiées sous la forme de deux fascicules :

• Le tome 1 décrit les perspectives économiques et l’évolution des finances publiques de l’année à venir, ainsi que la trajectoire prévue pour les quatre années à venir. Il comprend ainsi les perspectives d’évolution des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France.
• Le tome 2 présente des tableaux de données statistiques sur les années passées.

Les projets annuels de performances (PAP) retracent, mission par mission, pour chaque programme, la stratégie, les objectifs, les indicateurs et les cibles de résultat. Les PAP permettent aussi, grâce à des informations sur la justification des crédits au premier euro et l’analyse des coûts, une meilleure compréhension de la dépense. Ils comportent également une présentation des principaux opérateurs et de leurs emplois, ainsi que des emplois des ministères et leur structure.

Les documents de politique transversale (DPT), aussi appelés « orange budgétaires », portent sur des politiques publiques associant plusieurs programmes conduits par différents ministères.

Le PLF 2025 comporte 15 DPT, portant notamment sur la politique immobilière de l’État, la lutte contre le racisme, l'antisémitisme et les discriminations liées à l'origine ou encore la politique en faveur de la jeunesse.

Loi de Finances 2025 : Un Aperçu des Priorités et des Mesures

Le Projet de Loi de Finances (PLF) 2025 s’inscrit dans une stratégie pluriannuelle visant à redresser les comptes publics, avec l’objectif de ramener le déficit public à 5 % du PIB dès 2025 et de passer sous la barre des 3 % d’ici 2029.

Effort budgétaire de 60 Md€

Le PLF 2025 repose sur un effort budgétaire ambitieux, avec 60 Md€ d’économies. Cet effort se concentrera principalement sur la réduction des dépenses, qui représentent près de 57 % du PIB en France, contre moins de 50 % en moyenne dans les pays européens en 2024. Les deux tiers de ces économies (environ 40 Md€) proviendront de mesures de réduction de la dépense publique, partagées entre l’État, ses opérateurs, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale.

En parallèle, les mesures de recettes contribueront à hauteur d’environ un tiers de l’effort total, soit 20 Md€. Une participation au redressement collectif sera demandée aux plus grandes entreprises (chiffre d’affaires annuel supérieur à 1 Md€) et aux plus hauts revenus (revenu fiscal de référence supérieur à 500 000 € par an pour un couple). Ces mesures seront ciblées, exceptionnelles et temporaires.

Soutien au secteur agricole

Plusieurs mesures pérennes visent à soutenir le monde agricole face aux défis du changement climatique et du renouvellement des générations, tout en contribuant à la souveraineté alimentaire. Parmi ces mesures, on peut citer :

• Le renforcement de la déduction pour épargne de précaution, permettant une exonération partielle en cas de mobilisation de l’épargne pour faire face à un aléa climatique ou naturel.
• L’amélioration de la déduction en faveur des stocks de vaches laitières et allaitantes, afin d’inciter à l’accroissement du cheptel bovin français.

Transition écologique

Pour soutenir les ménages et les entreprises face à la crise énergétique, l’État a mis en place divers leviers, dont un quasi-abandon des recettes de l’accise sur l’électricité entre 2022 et 2024, pour un coût d’environ 26 Md€. À partir du 1er février 2025, le projet de loi de finances adapte les tarifs normaux d’accise pour garantir une baisse d’au moins 9 % du tarif réglementé de vente d’électricité.

De plus, pour encourager la transition énergétique du parc automobile, les malus sur les émissions de CO2 applicables aux véhicules de tourisme seront renforcés et s’inscriront dans une perspective pluriannuelle pour offrir de la visibilité aux acteurs économiques.

Réduction des dépenses de l’État

Le projet de loi de finances pour 2025 prévoit une dépense totale sous norme de 490 Md€ sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE), ce qui représente une baisse en valeur de 2,5 Md€ à périmètre constant pour la deuxième année consécutive. Cette baisse témoigne de la volonté du Gouvernement de garantir le redressement des finances publiques. Dans un contexte marqué par une prévision d’inflation de +1,8 % en 2025 et par une forte dynamique de la dépense sur certains périmètres, un effort transversal significatif de l’ordre de 15 Md€ est prévu pour maîtriser la dépense sur l’ensemble des budgets ministériels.

Redressement des finances sociales et contribution des collectivités

En 2025, la croissance des dépenses primaires en volume des administrations de sécurité sociale devrait ralentir pour atteindre +0,6 % contre +3,1 % en 2024. Cette croissance limitée s’explique par une stratégie de redressement résolu des finances sociales, qui passe notamment par une maîtrise accrue des dépenses les plus dynamiques et par la rationalisation des exonérations et réductions de prélèvements sociaux (dites « niches sociales »).

En 2025, les collectivités territoriales seront également amenées à participer à l’effort de redressement budgétaire afin de parvenir à l’objectif d’un déficit de -5,0 % en 2025.

Calendrier Budgétaire

Le calendrier budgétaire est un processus complexe qui s'étend sur plusieurs mois et implique divers acteurs. Voici un aperçu des principales étapes :

* Gouvernement : Direction du Budget / Ministères

** Parlement : Assemblée Nationale / Sénat

Ce tableau offre une vue d'ensemble des étapes clés et des acteurs impliqués dans le processus budgétaire en France, soulignant l'importance de la coordination et de la surveillance à tous les niveaux.

En conclusion, la loi de finances est un instrument juridique complexe et essentiel pour la gestion des finances publiques en France. Son élaboration et son examen sont encadrés par des règles constitutionnelles et organiques strictes, impliquant de nombreux acteurs et garantissant la transparence et la responsabilité dans la gestion des deniers publics.

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