Définition et enjeux du "Gap" dans la Finance Publique
Il est fréquent de lire que la situation des finances publiques n’est pas « soutenable », mais il existe deux définitions très différentes de la soutenabilité des finances publiques.
Soutenabilité des Finances Publiques : Définitions et Mesures
Selon une définition conforme à celle retenue par le Fonds monétaire international, la situation des finances publiques peut être considérée comme soutenable lorsque l’État a la capacité d’honorer ses obligations présentes et futures en menant des politiques économiquement faisables et politiquement réalistes. Cette définition générale conduit à deux approches différentes de la soutenabilité des finances publiques : l’une est budgétaire et l’autre est économique.
La vérification de cette soutenabilité des programmes est une des principales missions des « contrôleurs budgétaires et comptables ministériels » (CBCM). Le décret du 7 novembre 2012 précise que leur contrôle « porte sur l'exécution des lois de finances et a pour objet d'apprécier le caractère soutenable de la programmation… et de la gestion en cours, au regard des autorisations budgétaires... Cette soutenabilité doit s’apprécier sur un horizon pluriannuel, ce qui en constitue une caractéristique essentielle. Cet horizon est souvent relativement court puisqu’il faut pouvoir connaître, au moins approximativement, les crédits qui seront disponibles : en pratique, c’est l’horizon du « budget triennal » de l’Etat dans la loi de programmation des finances publiques. Il peut aussi y avoir une appréciation de la soutenabilité à plus long terme. Par exemple le ministre du budget rend son avis sur les « partenariats publics privés » (PPP) au regard de la soutenabilité du projet, qui s’apprécie en particulier par la part du loyer qui sera versé à compter de la livraison du bien dans les crédits du programme qui le finance.
Plusieurs indicateurs sont traditionnellement utilisés pour mesurer cette soutenabilité et peuvent être complétés par ceux qui résultent des nouvelles approches de « l’espace budgétaire disponible ». Ils sont fragiles car ils reposent souvent sur des hypothèses conventionnelles.
Selon l’approche la plus ancienne et la plus fréquemment retenue, la situation des finances publiques est soutenable si la dette publique est stable en pourcentage du PIB à un horizon infini, à politique économique constante, quel que soit le niveau auquel elle est stabilisée. L’écart entre le déficit constaté et ce « déficit stabilisant » mesure la distance par rapport à une situation soutenable. Si on suppose que les recettes et dépenses publiques évoluent, à politique inchangée, comme le PIB, cet écart mesure aussi le supplément de prélèvements obligatoires ou le montant de la réduction des dépenses qu’il faudrait mettre en œuvre immédiatement pour atteindre une situation soutenable (on l’appelle aussi « tax gap »).
Lire aussi: Villeneuve-Saint-Georges : Analyse de l'élection et de son impact financier
Pour apprécier la soutenabilité à moyen ou long terme des finances publiques, il est préférable de considérer le « solde structurel », qui est indépendant de la conjoncture, et la « croissance potentielle » du PIB, c’est-à-dire la croissance moyenne sur la durée d’un cycle économique. Les charges d’intérêt ayant une dynamique spécifique, elles peuvent être isolées pour affiner l’analyse, ce qui conduit à calculer un « solde primaire structurel stabilisant » et à le comparer au solde primaire structurel constaté. Dans ce type de calcul, on suppose que les dépenses primaires croissent spontanément comme le PIB, alors que certaines de leurs composantes peuvent connaître des évolutions spécifiques susceptibles de remettre en cause cette hypothèse (retraites…).
De plus, il peut paraître assez artificiel de faire une hypothèse de croissance du PIB sur un horizon infini et de supposer une élasticité unitaire des recettes. Les projections n’ayant en pratique de sens que sur une période finie, la définition de la soutenabilité doit être adaptée pour être opérationnelle. Les finances publiques sont alors soutenables si la dette est stabilisée en pourcentage du PIB, ou ramenée à un certain pourcentage du PIB, à un horizon fini, et non infini. Elle repose sur une analyse des facteurs qui peuvent expliquer la prime de risque associée au taux d’intérêt des emprunts publics. Elle tient compte des réactions des gouvernements face à une augmentation de la dette publique (hausse des impôts, baisse des dépenses), sur la base notamment de leur comportement passé. Elle intègre enfin l’hypothèse d’une « fatigue budgétaire », c’est-à-dire d’un relâchement des efforts de maîtrise des finances publiques si l’excédent primaire requis est trop élevé sur une trop longue période.
Cette approche ressemble à celle des « agences de notations » qui, à travers la note attribuée aux émissions de titres obligataires, mesurent la probabilité d’un défaut de paiement. Elle est plus intéressante car elle repose sur une modélisation des primes de risque et non des défauts de paiement. Elle présente néanmoins d’importantes limites : les déterminants des taux d’intérêt sont difficiles à estimer ; la réaction des gouvernements face à l’endettement public et l’impact de la politique budgétaire sur les comportements des autres agents dépendent de multiples paramètres souvent très difficiles à mesurer, comme l’état de l’opinion et la crédibilité de la politique économique.
L’approche traditionnelle de la soutenabilité par les « tax gaps » a pour inconvénient de reposer sur des prévisions à long terme supposant une stabilité des comportements et de l’environnement, notamment des taux d’intérêt. Or les comportements et l’environnement peuvent brutalement changer, ce que ces nouvelles approches essayent de prendre en compte. Aucune de ces méthodes, traditionnelles ou nouvelles, n’est totalement satisfaisante et elles donnent des éclairages complémentaires.
La Commission européenne retient deux indicateurs : le premier, dit S1, mesure l’écart entre le déficit primaire structurel et celui qui permettrait de ramener la dette à 60 % du PIB à l’horizon de 2031 puis de l’y stabiliser ; le deuxième, dit S2, mesure l’écart entre le déficit primaire structurel et celui qui permettrait de stabiliser la dette à un horizon infini. Seul l’indicateur S1 est ici retenu. Ces indicateurs sont établis sur la base de projections à long terme à législation constante réalisées par les Etats membres de l’Union européenne, plus particulièrement détaillées s’agissant des dépenses liées à la démographie (retraites, éducation…), dans un cadre harmonisé par la Commission qui fixe elle-même certaines hypothèses, notamment celles relatives à la croissance potentielle et aux taux d’intérêt.
Lire aussi: Finance publique et Grigny 2
Comme le montre le graphique ci-joint, l’indicateur S1 est supérieur en France à la moyenne de la zone euro ou de l’Union européenne, ce qui veut dire que l’effort nécessaire pour stabiliser la dette à 60 % du PIB est plus important (4,5 points de PIB contre 2,7 points pour la zone euro et 2,3 points pour l’Union européenne). En revanche, l’effort supplémentaire nécessaire pour compenser les dépenses dues au vieillissement est à peu près le même en France et dans l’ensemble de la zone euro ou de l’Union européenne. L’indicateur S1 est plus élevé qu’en France dans seulement trois pays : l’Espagne (4,9 points de PIB), l’Italie (6,6 points) et le Portugal (6,1 points). Il est négatif en Allemagne (-0,4 point de PIB), ce qui signifie qu’elle peut ramener sa dette publique à 60 % du PIB en faisant moins d’efforts qu’aujourd’hui.
Dans ce rapport, la Commission européenne examine également la situation de chaque pays au regard d’indicateurs qui pourraient laisser craindre des tensions à court terme sur les emprunts publics. Elle en tire un indicateur synthétique qui est d’autant plus élevé que « l’espace budgétaire », au sens de la première approche nouvelle de l’OCDE évoquée plus haut, est faible. Elle considère que le risque de court terme ainsi mesuré par cet indicateur est faible dans tous les pays de l’Union européenne (hors Grèce). La mise en évidence d’un risque significatif dans un pays pourrait toutefois avoir un effet auto-réalisateur et cette conclusion est donc à prendre avec précaution.
La Commission présente également des tests de sensibilité de ses projections de l’endettement public à diverses hypothèses (taux d’intérêt, croissance potentielle, évolutions démographiques…). En combinant qualitativement (sans les pondérer) les indicateurs S1 et S2, ces tests de sensibilité et la mesure de l’espace budgétaire à court terme, elle classe les pays de l’Union (hors Grèce) en quatre catégories en fonction de cette appréciation globale et qualitative de la soutenabilité de leurs finances publiques.
Il en ressort que « l’espace budgétaire », au sens de la première approche évoquée plus haut, est plus large en 2016 qu’en 2014, un peu moins en France que dans les autres pays, surtout parce que les taux d’intérêt ont baissé. La deuxième approche conduit l’OCDE à considérer que la probabilité de défaut de paiement est quasiment nulle dans la plupart des pays avancés, à l’exception notable du Japon, de l’Italie et, dans une moindre mesure, de la France.
Cette condition est bien sûr totalement théorique puisqu’il faudrait faire des projections de soldes primaires sur une durée infinie pour vérifier qu’elle est respectée. Pour stabiliser la dette publique en pourcentage du PIB, il faut que le solde primaire, en points de PIB, soit supérieur à un « solde primaire stabilisant ».
Lire aussi: Tout savoir sur la Finance Publique à Meaux
Le solde primaire peut être supérieur au solde primaire stabilisant parce que l’économie est conjoncturellement dans une phase de forte croissance. Une telle situation n’est pas durable : la croissance risque de ralentir, ce qui entraîne à la fois une diminution du solde primaire effectif et une augmentation du solde primaire stabilisant.
Pour apprécier correctement la situation des finances publiques et déterminer si la dette est soutenable, il est préférable de considérer le « solde primaire structurel », qui est indépendant de la conjoncture, et la « croissance potentielle » du PIB, c’est-à-dire la croissance moyenne sur la durée d’un cycle économique. Lorsque le taux d’intérêt apparent de la dette est égal au taux de croissance potentiel du PIB, ce qui est le cas dans certains modèles théoriques de croissance à long terme, le solde primaire structurel stabilisant est nul.
Dans l’approche traditionnelle de la soutenabilité par le « tax gap », la dette publique doit être stabilisée à un niveau et un horizon qui sont très conventionnels. Or le risque de crise des finances publiques est probablement d’autant plus fort que la dette est élevée en pourcentage du PIB. La stabilisation de la dette en pourcentage du PIB est une condition nécessaire mais pas suffisante de sa stabilité. Cette corrélation entre le niveau de la dette et les risques de crise n’est toutefois pas évidente. Le Japon, par exemple, n’éprouve pas de difficultés particulières pour financer son déficit et rembourser une dette publique de plus de 200 % du PIB, alors que l’Espagne a connu une grave crise de ses finances publiques avec un endettement public de 67 % du PIB à la fin de 2010.
La soutenabilité de la dette dépend aussi de la capacité du pays à combler le tax gap en dégageant un solde primaire suffisant, donc de sa capacité à augmenter les impôts ou à réduire les dépenses publiques. Des études empiriques publiées ces dernières années ont mis en évidence les liens statistiques entre dette publique et croissance ou entre l’écart entre taux d’intérêt et taux de croissance, d’une part, et les risques de crise des finances publiques, d’autre part. Certaines de ces études reposent sur des indicateurs qui peuvent être considérés comme ayant été des signaux précurseurs d’une crise dans le passé. Ces indicateurs peuvent toutefois envoyer des signaux divergents, ce qui conduit à rechercher une mesure plus synthétique de l’espace budgétaire disponible.
La première approche de l’OCDE repose sur une analyse des facteurs qui peuvent expliquer la prime de risque associée au taux d’intérêt des emprunts publics. Elle tient compte des réactions des gouvernements face à une augmentation de la dette publique (hausse des impôts, baisse des dépenses), sur la base notamment de leur comportement passé. Elle intègre l’hypothèse d’une « fatigue budgétaire », c’est-à-dire d’un relâchement des efforts de maîtrise des finances publiques si l’excédent primaire requis est trop élevé sur une trop longue période.
Le FMI a publié en février 2021 une révision de ses méthodes d’analyse de la soutenabilité de la dette publique dans les pays ayant accès aux marchés financiers. Elles reposent sur un examen de la soutenabilité à court terme, à partir d’indicateurs précurseurs de stress ou de crise, et de la capacité à stabiliser la dette à moyen terme, y compris dans des stress-tests.
En outre, la dette n’est pas soutenable si elle est stabilisée à un niveau trop élevé. Si le déficit primaire est maintenu à 5 % du PIB et si l’écart entre le taux de croissance du PIB et le taux d’intérêt apparent de la dette reste égal à 0,02, la dette sera stabilisée à 250 % du PIB. Il est probable que les créanciers de l’Etat s’inquiètent à partir d’un niveau d’endettement bien plus faible. Le cas échéant, le taux d’intérêt apparent de la dette augmentera. Si (g - i) est, par exemple, ramené à 0,01 la dette ne pourra être stabilisée qu’à 500 % du PIB. Si les créanciers de l’Etat s’inquiètent de cette perspective, le taux d’intérêt de la dette risque de monter encore plus. Avec des anticipations auto réalisatrices de ce type, un pays peut passer très vite d’une situation où un déficit primaire de 5 % du PIB ne pose pas de problème, parce qu’il permet de stabiliser la dette, à une situation où il faut un excédent primaire pour la stabiliser.
En outre, pour stabiliser la dette en pourcentage du PIB, encore faut-il que le déficit primaire n’augmente pas lui-même indéfiniment. Or il augmente indéfiniment si la croissance des dépenses primaires reste elle-même toujours supérieure à celle du PIB et si le gouvernement n’augmente pas les prélèvements obligatoires. En effet, à législation fiscale inchangée, les recettes publiques augmentent à peu près comme le PIB en valeur en moyenne sur plusieurs années. La condition de stabilisation de la dette peut d’ailleurs être formulée sans faire apparaître son taux d’intérêt ni le solde primaire : le déficit doit être égal au produit de la dette par le taux de croissance du PIB. Or le ratio déficit / PIB est la différence entre les ratios dépenses / PIB et recettes / PIB. Une mesure nouvelle de hausse des impôts n’empêcherait pas la dette d’exploser. Le ratio recettes / PIB passerait à un niveau supérieur et le ratio déficit / PIB baisserait d’un cran, mais il retrouverait ensuite la même tendance haussière.
S’agissant de la France, on peut craindre que la crise affaiblisse la croissance potentielle. Une baisse de la croissance potentielle peut certes conduire les gouvernements à freiner les dépenses pour limiter le déficit sans relever les impôts. La progression des dépenses publiques a d’ailleurs ralenti en France au cours des 10 dernières années. Cependant une grande partie de la population, des relais d’opinion et des hommes et femmes politiques considèrent que la dernière décennie a été marquée par une austérité dramatique. En outre, les mesures prises pour faire face à la crise peuvent donner l’impression qu’il n’y a aucune limite à la dépense publique.
Depuis quelques années, les banques centrales détiennent beaucoup de titres émis par les Etats, ce qui était très rare avant la crise de 2009. Les banques centrales pourraient prêter beaucoup plus aux Etats et leur reprêter ensuite systématiquement les montants nécessaires au remboursement de leurs prêts initiaux. Elles pourraient même leur acheter des obligations perpétuelles, dont le capital n’est jamais remboursé, ou tout au moins des obligations à très long terme.
Les banques centrales ont toutefois pour mandat d’assurer la stabilité des prix. Le dépassement de cet objectif en 2022 les a conduites à utiliser les instruments dont elles disposent pour maîtriser l’inflation : augmenter les taux d’intérêt et réduire leurs actifs, y compris leurs créances sur les Etats. Cela signifie que les déficits publics doivent être désormais financés sur les marchés à des taux d’intérêts bien plus élevés. Il faudra alors dégager un excédent primaire d’autant plus important que la dette est élevée pour la stabiliser. Si la dette est alors beaucoup plus importante qu’aujourd’hui, l’effort nécessaire risque d’être impossible.
Au total, le financement de l’Etat par la banque centrale repousse dans le temps le risque de crise des finances publiques, tant que l’inflation ne repart pas, mais sans l’éliminer.
Indicateur S1 de la soutenabilité des finances publiques. Source: Commission Européenne.
L'écart fiscal dit tax gap reflète les pertes fiscales - et non sociales - perdues pour une variété de raisons, y compris des attaques criminelles contre le système fiscal, le non-paiement, la dissimulation de revenus ou d'actifs, l'utilisation de systèmes destinés à éviter le paiement de l'impôt, l'erreur ou le manque de rigueur des contribuables qui simplement ne prennent pas assez soin de leurs déclarations de revenus. Ce rapport, élaboré par le groupe de projet Fiscalis sur l’écart de TVA, présente les méthodologies actuellement utilisées pour évaluer les manques à gagner fiscaux en en se concentrant plus particulièrement sur l’estimation de l’écart de TVA. Les estimations des manques à gagner fiscaux sont des indicateurs approximatifs des pertes fiscales. Au cours de la dernière décennie, plusieurs méthodes ont été développées par les administrations nationales (fiscales) et les institutions internationales afin d’évaluer ces pertes.
La croissance potentielle est définie à partir de la notion de PIB potentiel. Ce dernier est le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes. La croissance potentielle est donc son taux de croissance et représente la croissance que l’économie peut maintenir à long terme, hors effets de court terme liés à un écart entre la demande et le niveau potentiel de l’offre. La difficulté de ces notions vient du fait qu’elles sont avant tout théoriques et, contrairement au PIB, elles ne peuvent pas être observées. Elles doivent donc être estimées.
Plusieurs méthodes de calcul existent, chacune ayant des avantages mais aussi des limites. La première méthode consiste à estimer la croissance potentielle à partir des tendances passées en éliminant du PIB les fluctuations de court terme pour ne conserver que les mouvements de moyen et long terme. La deuxième méthode consiste à intégrer de l’information conjoncturelle au modèle pour mieux différencier ce qui relève du cycle économique. Le plus souvent, il va s’agir d’intégrer des indicateur comme le taux d’utilisation des capacités de production, le chômage ou l’inflation qui vont permettre de prédire ou d’annoncer les fluctuations et les ruptures dans le rythme de croissance. Si les entreprises utilisent peu leurs équipements, ou si le chômage est élevé, il y a des grandes chances que l’économie soit en dessous de ses capacités potentielles et donc que le PIB potentiel est supérieur au PIB.
Pour permettre d’estimer la croissance potentielle tout en expliquant cette dernière, il est nécessaire d’utiliser des estimations intégrant une fonction de production dans laquelle les facteurs de la croissance sont explicités à savoir le travail (nombre de personnes en emploi, de leurs qualifications et de la durée du travail) , le capital productif et la productivité globale des facteurs, PGF, qui correspond à l’efficacité avec laquelle ce travail et ce capital productif sont conjointement mobilisés. Pour obtenir la production potentielle, on enlève la partie cyclique de la PGF et du travail (par exemple s’il y a du chômage conjoncturel).
Le concept de soutenabilité doit être distingué de celui de liquidité et de solvabilité. Ces derniers sont surtout utilisés pour évaluer la santé des banques ou des entreprises. La solvabilité est le fait pour un agent d'avoir des actifs suffisants pour faire face à ses dettes. Néanmoins la solvabilité ne veut pas dire que l'on est en capacité de rembourser immédiatement ses dettes. En effet, un agent peut être solvable mais illiquide, si ses actifs ne peuvent pas être facilement et rapidement vendus pour faire face à ses échéances.
Certes , un état peut être insolvable momentanément : dans ce cas, Le FMI, les créanciers et plus largement la communauté internationale peuvent être mis à contribution pour annuler, rééchelonner tout ou partie de sa dette. Cependant un État n’est pas soumis aux mêmes contraintes de solvabilité qu’un ménage ou une entreprise. Le concept de soutenabilité est plus pertinent.
Selon la définition du FMI, une dette publique est soutenable si, compte tenu de la politique publique prévue ou prévisible, l’État ne risque pas de se trouver face à un problème de solvabilité ou face à une obligation d’ajustement irréaliste des finances publiques. Cette condition, qui n’implique pas nécessairement un solde budgétaire à l’équilibre, Peut se traduire de différentes manières. Ceci implique plusieurs conceptions de la soutenabilité des dettes publiques. La première approche est celle « tax gap » : la situation des finances publiques est soutenable si la dette publique est stable en pourcentage du PIB à un horizon infini, à politique économique inchangée, quel que soit le niveau auquel elle est stabilisée.
Quelle que soit l'approche, la soutenabilité des finances publiques varie beaucoup en fonction du contexte économique et notamment du taux de croissance, du taux d'intérêt, de l'inflation, et de la crédibilité des politiques menées. Tant que le taux de croissance et supérieur au taux d'intérêt réel, et que les politiques menées sont jugées crédibles, il n'y a pas de problème de soutenabilité des dettes publiques. Mais, si les taux d'intérêt augmentent, que la croissance diminue et que les dépenses publiques continuent à augmenter, il peut y avoir un risque de retournement des anticipations.
Pour un État, le constat d’une absence de soutenabilité des finances publiques n’est pas synonyme de faillite mais implique la nécessité d’un ajustement budgétaire très important et donc économiquement et socialement coûteux car se traduisant par une baisse des dépenses ou par une hausse des recettes. L’ajustement peut aussi se faire par une croissance plus vive ou par monétisation directe ou indirecte de la dette: la dette n’étant en général pas indexée sur l’activité ni sur l’inflation, sa valeur rapportée au PIB nominal diminue si la production réelle et/ou les prix augmentent. Enfin, un gouvernement peut faire défaut sur sa dette, reportant le poids de l’ajustement sur ses créanciers.
Relance de l'investissement productif par une dette publique soutenable [Michel Aglietta]
balises: #Financ