Franchise de port, loi électorale : définition et conditions

L’élection est souvent présentée comme le critère de la démocratie. Même si ce critère est nécessaire il n’est pas suffisant. Il constitue en effet l’essentiel du volet institutionnel de la définition de la démocratie qui doit être complété par un volet «principe» : le pluralisme notamment. Cependant, son importance ne doit pas être négligée.

Définition et principes généraux du droit électoral

L’élection est un choix qui permet aux électeurs, de déterminer ceux qui exerceront le pouvoir, que ce soit directement ou indirectement, c’est-à-dire les élus. Dans toute élection il y a donc nécessairement deux pôles : celui des électeurs et celui des élus.

Dans un Etat de droit, il est important que ce choix soit encadré par des règles de droit de façon à garantir la sincérité et la régularité des opérations électorales. Les règles de droit relatives à l’intervention des électeurs dans le processus électoral forment ce que l’on peut appeler les modes de suffrage. A l’inverse, les règles qui permettent de préciser qui seront les élus constituent ce que l’on appelle les modes de scrutin.

La notion de « sincérité du scrutin » est, sans doute, l'une des plus répandues du droit électoral. Vue de loin, on peut définir la sincérité du scrutin comme le révélateur de la volonté réelle de l'électeur. Toute la question est alors de savoir ce qui permet de garantir cette sincérité du scrutin. Ces principes sont : l'égalité, la liberté et le caractère secret du vote. Ainsi, la Constitution française de 1958, proclame-t-elle dans son article (3) que « le suffrage est universel, égal et secret ».

Modes de scrutin et conséquences pratiques

Les règles relatives aux élus - les modes de scrutin - déterminent la composition et le fonctionnement des conseils municipaux. Les scrutins principaux sont le scrutin majoritaire et la représentation proportionnelle, avec des techniques et des conséquences distinctes pour les partis politiques et les électeurs.

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Le scrutin majoritaire à deux tours est encore en usage pour certaines communes et constitue un système où, si aucune liste n’atteint les 50 % des suffrages exprimés au premier tour, un second tour est organisé, auquel ne peuvent se présenter que les listes ayant recueilli 10 % des suffrages exprimés. Plusieurs listes peuvent fusionner, à partir du moment où elles ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour.

Application aux communes de moins de 1 000 habitants : disposition spécifiques

Autrement dit, si pour une raison ou pour une autre, une élection municipale devait être organisée d’ici-là dans une commune de moins de 1 000 habitants, par suite de démissions au sein du conseil municipal par exemple, elle sera organisée selon les anciennes règles (scrutin majoritaire plurinominal à deux tours, avec possibilité de panachage).

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers municipaux «sont élus selon les modalités prévues aux articles L260 et L262 » du Code électoral, c’est-à-dire «au scrutin de liste à deux tours, avec dépôt de listes comportant au moins autant de candidats que de sièges à pourvoir, et au plus deux candidats supplémentaires, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation ».

La loi introduit une souplesse spécifique aux communes de moins de 1 000 habitants : elle autorise la présentation d’une liste comptant jusqu’à deux candidats de moins que l’effectif théorique du conseil municipal. Le conseil municipal sera réputé complet dès lors qu’il comptera 5 membres (au lieu de 7) dans les communes de moins de 100 habitants, 9 membres (au lieu de 11) dans celles de 100 à 499 habitants et 13 membres (au lieu de 15) dans celles de 500 à 999 habitants.

En présence de plusieurs listes, aucune disposition législative n’impose qu’elles comportent toutes le même nombre de candidats. Prenons l’exemple d’une commune de moins de 100 habitants : a minima, la liste devra compter 5 candidats. Si la tête de liste est un homme, il suffira que deux femmes figurent sur la liste pour remplir les conditions légales (un homme en position 1, 3 et 5, une femme en position 2 et 4).

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Si la liste obtient la majorité absolue dès le premier tour, elle obtient automatiquement la moitié des sièges à pourvoir. Si, dans une commune, une seule liste est en lice et si cette liste est complète, cette liste obtiendra automatiquement la totalité des sièges au conseil municipal.

Élections complémentaires et maintien de la représentativité

Pour éviter que se multiplient les élections partielles intégrales lorsque le conseil municipal perd un certain nombre de membres, la loi maintient, dans les communes de moins de 1 000 habitants, un dispositif d’élections complémentaires qui se déclenchera notamment dès lors que le conseil municipal aura perdu un tiers de ses effectifs, sans possibilité de le compléter par des suivants de liste. Il y aura alors des élections complémentaires, au scrutin de liste.

Prenons un exemple concret : dans une commune de 400 habitants, le conseil municipal doit compter 11 sièges. S’il perd un tiers de son effectif, c’est-à-dire qu’il ne reste plus que 7 conseillers municipaux, il faut organiser une élection complémentaire, pour élire 4 nouveaux conseillers. Selon les termes fixés par la nouvelle loi, la liste devra bien, si possible, compter 4 candidats, mais elle pourra en fait en compter entre 2 et 6 (deux de moins ou deux de plus que le nombre de sièges à pourvoir).

Élection des adjoints et règles de parité

L’élection des adjoints au maire, dans les communes de moins de 1 000 habitants, se fait, comme dans les autres, «au scrutin de liste à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel. La liste est composée alternativement d’un candidat de chaque sexe » (art. L.2122-7-2 du Code général des collectivités territoriales). La loi prévoit deux exceptions à l’obligation de parité : d’une part, elle ne s’applique pas au couple maire/premier adjoint. Le premier adjoint peut donc être du même sexe que le maire.

Droits des élus d’opposition et recommandations pratiques

« La généralisation du scrutin de liste pourrait générer la présence d’élus d’opposition dans les conseils municipaux des communes de moins de 1 000 habitants. Comme ceux de la majorité, ils bénéficient du droit à communication des documents administratifs de la commune et de l’accès à la formation. Ils ont aussi le droit de consulter en mairie les projets de contrats de service public ou de marchés publics. Ils disposent du droit d’exposer en séance des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. La fréquence et les règles de présentation et d’examen de ces questions sont fixées par une délibération ou un règlement intérieur, ce dernier étant, à ce jour, facultatif pour les communes de moins de 1 000 habitants.

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Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les élus minoritaires sont obligatoirement représentés dans les différentes commissions et disposent d’un espace d’expression dans les supports d’information de la collectivité. Ces deux mesures ne s’appliquent pas encore aux communes de moins de 1 000 habitants mais, quelle que soit l’évolution des textes, il est vivement recommandé de les appliquer, au risque de s’exposer à un contentieux.

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers communautaires resteront «désignés dans l’ordre du tableau » au moment de l’installation du conseil municipal ou de l’élection des maires en cours de mandat. La loi du 21 mai 2025 prolonge la période transitoire pendant laquelle le conseil municipal de la commune nouvelle bénéficie d’un nombre de conseillers municipaux supérieur à la règle jusqu’au troisième renouvellement général suivant sa création.

Financement, associations et limites légales

Aux termes de l'article L. 52-8 du code électoral, aucune personne morale - à l'exception d'un parti ou groupement politique - n'est autorisée à participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni à lui consentir des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services, ou avantages directs à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. De plus, aucun candidat ne peut recevoir, directement ou indirectement, pour quelque dépense que ce soit, des contributions ou aides matérielles d'un État étranger ou d'une personne morale de droit étranger. Ainsi aucune association, qu'elle soit française ou étrangère, ne peut participer au financement d'une campagne électorale.

À titre préliminaire, il convient de préciser que le terme « association » peut renvoyer à trois entités juridiques distinctes dans le cadre du financement des campagnes électorales : - une association constituée en parti ou groupement politique français respectant les dispositions de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, ayant fait l'objet d'une procédure d'agrément auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ; - une association de financement électoral, dont l'objet est spécifique, son existence limitée, et qui agit exclusivement au nom et pour le compte du candidat qui bénéficie de son concours. La déclaration de l'association de financement doit être effectuée selon les modalités prévues par l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ; - une association relevant de la loi de 1901.

L'article L. 52-8 du code électoral dispose que « Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. » Ainsi, les dons consentis par une personne morale publique ou privée, française ou étrangère, sont interdits, à l'exception de ceux provenant des partis ou groupements politiques français respectant les dispositions de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Quel que soit le pays, les personnes morales, autres que les partis politiques habilités à financer une campagne électorale, ne peuvent contribuer au financement d'une campagne, notamment les associations ayant vocation à représenter les Français de l'étranger. Ces dernières ne peuvent participer à une campagne électorale qu'en facturant aux candidats leurs prestations à prix coûtant, à l'exclusion de tout apport sous la forme de concours en nature ou de financement direct.

Cependant, le Conseil d'État a admis qu'une association peut faire campagne pour un candidat si elle est indépendante de celui-ci, mais ne peut lui verser de subvention. Le Conseil d'État a rappelé que les prises de position, à travers leur site internet et la diffusion de tracts, documents et journaux d'associations, qui sont indépendantes des candidats et libres d'inciter à voter contre l'un de ceux-ci ou en faveur d'un autre, ne peuvent être regardées comme constituant une aide illégale au sens de l'article L. 52-8 du Code électoral (Conseil d'État, 15 mai 2009, n° 322132, MG 2008, Asnières-sur-Seine).

Dans le même sens, un appel lancé par différentes associations en faveur d'un candidat à une élection, même relayé par voie électronique, ne constitue pas un avantage en nature assimilable à un don de personne morale. La haute juridiction a ainsi jugé « que la diffusion de cet appel ne saurait être regardée comme ayant constitué un avantage procuré à M. H. dont le coût devrait être réintégré dans son compte de campagne, dans la mesure où ces associations étaient indépendantes des candidats et étaient libres d'inciter à voter contre l'un de ceux-ci ou en faveur d'un autre ; qu'au surplus la diffusion de cet appel sous forme de courrier électronique représentait, en l'espèce, un coût, sinon nul, du moins extrêmement faible pour ces associations ; que ce grief doit, par suite, être écarté » (Conseil d'État, n° 395544, 20 juin 2016).

Dans l'hypothèse où un lien existerait entre le candidat et l'association, les coûts de tracts ou de toute autre action réalisés en faveur du candidat devraient faire l'objet d'une facturation par l'association et figurer au compte de campagne dudit candidat. L'existence d'un lien entre une association et un candidat peut notamment s'apprécier au regard des statuts de celle-ci et de la liste de ses membres.

S'agissant enfin de l'utilisation du logo d'une association, le Conseil d'État a jugé à deux reprises que l'apposition de celui-ci par un candidat sur ses documents de propagande n'était pas constitutive d'un concours de personne morale au sens de l'article L. 52-8 du code électoral : - « Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'association "Vert-Saint-Denis sans parti pris" aurait participé au financement de la campagne de la liste portant le même nom et conduite par M. X. ; que si les documents de propagande de cette liste comportaient le logo de cette association, une telle utilisation de ce logo ne peut être regardée, dans les circonstances de l'espèce, comme un don ou un avantage accordé à cette liste par l'association précitée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral » (Conseil d'État, n° 236983, 25 mars 2002) ; - « En premier lieu, il résulte de l'instruction que la liste « Bien vivre à La Salvetat, pour une Salvetat citoyenne », dont le nom est proche de celui de l'association « Bien vivre à La Salvetat » et permet à la liste de s'inscrire dans la continuité des actions conduites par l'association, a utilisé, sur ses documents de propagande et ses bulletins de vote, le logo de l'association « Bien vivre à La Salvetat » et a bénéficié d'une mention de l'adresse de son blog, assortie d'un lien hypertexte, sur le site de l'association. Toutefois, d'une part, l'utilisation du nom et du logo de l'association « Bien vivre à La Salvetat » ne peut être regardée comme un don ou un avantage accordé par cette association à la liste conduite par M.C.

Garanties procédurales : secret, égalité et lutte contre la fraude

La sincérité du scrutin implique, comme nous l'avons vu, que le résultat de l'élection soit l'exact reflet de la volonté, exprimée par la majorité du corps électoral. C'est pourquoi la perception collective de cette notion, en tant qu'elle s'applique à l'ensemble de ce corps, est primordiale.

Pour atteindre l'objectif de sincérité, il est indispensable que les électeurs pris dans leur ensemble soient à l'abri de toute pression de l'État et plus généralement de l'autorité publique. S'il appartient bien à l'État d'édicter les actes préparatoires aux élections, il est absolument indispensable que ceux-ci puissent être contrôlés par le juge.

Le vote public, présenté malheureusement encore par certains comme démocratique, est pourtant réservé aux situations révolutionnaires ou aux régimes totalitaires. C'est la raison pour laquelle, conformément au principe posé à l'article 3 de la Constitution, l'article L. 59 du code électoral rappelle dans une formule sobre : « Le vote est secret », disposition dont la sanction pénale est prévue à l'article L. 113.

La fraude électorale est mortelle pour la démocratie et la lutte contre la fraude est une mesure de salubrité civique. Cet objectif n'est pas toujours facile à atteindre tant les modalités de l'élection sont complexes et les procédures minutieuses voire tatillonnes. La sincérité ne peut être préservée que si l'État reste bien dans sa position d'acteur neutre et objectif. Mais elle dépend aussi en grande partie du sens civique des citoyens.

Rappels pratiques pour candidats et associations

• Les associations peuvent soutenir publiquement un candidat à condition d'être indépendantes et de ne pas fournir d'avantages matériels non facturés.
• Si un lien existe entre association et candidat, toute dépense doit être facturée et intégrée au compte de campagne.
• L'utilisation d'un logo d'association sur des documents de campagne n'est pas nécessairement un don mais dépend des circonstances et de l'existence d'un lien.
• Les personnes morales, autres que partis politiques agréés, ne peuvent consentir de dons ou prêts aux campagnes.

Dans toutes ces hypothèses, il était manifestement porté atteinte au secret du vote. Le risque étant grand de voir ces pratiques connaître un certain succès, et par là-même, altérer la régularité du scrutin, le Conseil constitutionnel a, fort pertinemment, adressé une mise en garde sans équivoque contre ces pratiques et les conséquences qu'elles pourraient avoir au plan contentieux.

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