Gouvernance des Finances Publiques: Définition et Enjeux

La gouvernance des finances publiques englobe la gestion des budgets, la collecte et la gestion des recettes fiscales, la gestion de la dette publique, ainsi que la planification, la mise en œuvre et le suivi des politiques publiques. Elle implique également la participation des citoyens à la prise de décisions et la responsabilité des acteurs publics dans la gestion des ressources publiques.

Évolution Législative et Règle d'Or

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inscrit dans la Constitution que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». La première loi de programmation est datée du 9 février 2009 et porte sur les années 2009-2012.

La loi organique du 17 décembre 2012 introduit des évolutions majeures : elle confie aux lois de programmation pluriannuelles des finances publiques (LPFP) le soin de mettre en œuvre la "règle d'or" fixée par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques comprend cinq chapitres qui introduisent des innovations majeures, notamment dans la procédure d’élaboration et du contenu de la loi de programmation des finances publiques et des projets de lois financières, la création d’un Haut Conseil des finances publiques et l’introduction d’un mécanisme de correction.

La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a inscrit dans le droit français cette obligation née du TSCG et précisé les dispositions de la Constitution relatives aux lois de programmation. Enfin, la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a modifié celle de 2012 et l’a insérée dans la loi organique du 1er août 2001 sur les lois de finances (LOLF). Les nouvelles dispositions qui résultent de la loi organique de décembre 2021 étaient pour la plupart applicables à partir du dépôt du projet de loi de finances pour 2023.

Les lois de programmation devront désormais fixer un objectif de déficit "structurel" (corrigé des variations de la conjoncture) qui ne pourra pas dépasser 0,5 % du PIB, ainsi qu’une trajectoire pour y parvenir. Elle institue un Haut Conseil des finances publiques (HCFP) qui veillera au respect de cet objectif par les lois de programmation mais également par les lois financières annuelles. Elle introduit par ailleurs un mécanisme de correction qui devra être mis en œuvre en cas d’écart important à l’objectif de solde structurel constaté en exécution au moment de la loi de règlement.

Contenu des Lois de Programmation des Finances Publiques

Le chapitre 1er de la loi organique concerne le contenu des lois de programmation des finances publiques, des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Les six premiers articles portent sur les lois de programmation des finances publiques (art 34 de la Constitution) dont ils précisent, pour la première fois, le contenu au niveau organique. Celles-ci, qui porteront sur une période de trois ans minimum (article 4), devront préciser l’objectif à moyen terme (article 1) sous forme d’une cible de solde structurel des comptes de l’ensemble des administrations publiques. Elles devront également définir la trajectoire pluriannuelle pour y parvenir et les modalités du mécanisme de correction, définit à l’article 23 de la loi organique, mis en œuvre en cas de constatation d’un écart important par rapport à la trajectoire de solde structurel au moment de la loi de règlement.

L’article 5 de la loi organique prévoit que sera annexé au projet de loi de programmation des finances publiques un rapport qui donnera lieu à approbation du Parlement. Ce rapport présentera notamment les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, les modalités de calcul du solde structurel et les mesures visant à garantir le respect de la programmation.

Introduction d’un Article Liminaire dans les Lois Financières

En vertu des articles 7 et 8 de la loi organique, sera désormais présenté dans les projets de lois de finances initiales, rectificatives et de règlement, ainsi que dans les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, un article liminaire présentant les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques. S’agissant du projet de loi de finances annuelle, cet article présentera les soldes effectif et structurel pour l’année à venir et les deux années passées pour l’ensemble des administrations publiques. Pour les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale rectificatives, il présentera les soldes actualisés pour l’année en cours et pour le projet de loi de règlement, les soldes de l’année échue.

Création du Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP)

Budget 2019 : l'avis du haut conseil des finances publiques - Les matins du Sénat (02/10/2018)

Le TSCG exige enfin qu'une instance indépendante de supervision soit créée dans chaque pays pour avertir le gouvernement s'il s'écarte des objectifs structurels ou juger l'éventuelle invocation de « circonstances exceptionnelles ». Le règlement du « 2 pack » ajoute à cette exigence celle d’un organisme indépendant validant les prévisions macroéconomiques - prévisions de croissance notamment - sous-jacentes aux budgets nationaux.

Le chapitre 2 de la loi de la loi organique crée ainsi un Haut Conseil des finances publiques et définit les modalités de son intervention. Cette autorité indépendante, présidée par le premier Président de la Cour des comptes, a vocation à émettre des avis sur les hypothèses macroéconomiques retenues par le gouvernement pour construire les lois de finances ainsi que sur la conformité des projets de lois de financières annuelles à la trajectoire de solde structurel déterminée dans la loi de programmation, à relever les écarts importants en exécution par rapport à cette trajectoire des finances publiques et à s’exprimer publiquement, le cas échéant, sur la nécessité de déclencher un mécanisme de correction, c'est-à-dire de prévoir la mise en œuvre de mesures de redressement pour revenir à la trajectoire de solde structurel initialement prévue. Ces avis sont publics.

Outre son président, le Haut Conseil comprend dix membres, dont le directeur de l’Insee, quatre magistrats de la Cour des comptes, quatre membres nommés, respectivement par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat et les présidents des commissions des finances de chaque chambre parlementaire, et enfin, un membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental (CESE). La parité doit être respectée parmi les membres désignés par la Cour des comptes, parmi ceux nommés par les Assemblées, et la personne désignée par le CESE sera alternativement de chacun des sexes. Conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 13 décembre 2012, cette règle relève d'une loi simple. Enfin, la loi organique prévoit que les membres du Haut Conseil ne sont pas rémunérés. A l’exception du premier Président de la Cour des comptes et du directeur général de l’Insee, ses membres seront renouvelés par moitié tous les trente mois.

Il peut (article 18) procéder à l’audition des représentants de l’ensemble des administrations compétentes dans le domaine des finances publiques, de la statistique publiques et de la prévision économique. Le Gouvernement est tenu de répondre aux demandes d’information que lui adressera le Haut Conseil.

Mise en Place du Mécanisme de Correction

L’article 3 du TSCG, qui fixe les principales dispositions ayant trait à la discipline budgétaire, prévoit qu’ « un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l’objectif (…). Ce mécanisme comporte l’obligation (…) de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts ».

Le chapitre 4 de la loi organique précise les dispositions relatives au mécanisme de correction qui doit être mis en œuvre en cas d’écart important à la trajectoire. En vue du dépôt de la loi de règlement, il appartient au Haut Conseil d’identifier les écarts importants, au sens du traité, qui apparaîtrait entre les résultats de l’exécution de l’année écoulée et les orientations de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Le Gouvernement devra alors expliquer les raisons de ces écarts à la trajectoire lors du débat sur la loi de règlement et proposer des mesures correctrices, le cas échéant, au moment du débat d’orientation des finances publiques en juin. Ces mesures seront prises en compte au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l’année ou projet de loi de financement de la sécurité sociale. Elles devront permettre de revenir sur la trajectoire de solde structurel initialement prévue par la loi de programmation au plus tard dans les deux ans suivant la constatation de l’écart.

Objectifs de la Loi Organique de 2021

La loi organique de 2021 a pour objectif de centrer la programmation pluriannuelle des finances publiques sur un objectif de croissance des dépenses publiques. La loi de programmation des finances publiques détermine, pour l'ensemble de la période de programmation, une prévision d'évolution exprimée en volume ainsi qu'une prévision exprimée en milliards d'euros courants du montant des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissement ».

L’article 1D prévoit que la loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion.

La proposition de loi organique de 2021 avait pour but de simplifier la programmation pluriannuelle des finances publiques en la recentrant sur un objectif d’évolution des dépenses publiques. La loi organique de 2021 a anticipé les nouvelles règles budgétaires européennes adoptées en décembre 2023. Leur recentrage sur un objectif de croissance des dépenses publiques adapté à la situation de chaque pays et à la soutenabilité de son endettement y a en effet été inscrit

Les Défis et Limites de la Gouvernance des Finances Publiques

Après dix ans de mise en œuvre, le bilan du pilotage pluriannuel des finances publiques apparaît décevant, dans la mesure où les objectifs fixés par les lois de programmation ont rarement été atteints. L’articulation défaillante entre les textes financiers a limité l’effectivité du dispositif. En effet, les lois de programmation ne s’imposent pas aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale annuelles, et les exercices pluriannuels sont décorrélés entre eux et indépendants des lois de programmation des finances publiques. La fragmentation du cadre de la dépense publique reflète celle du cadre institutionnel, avec plus de 90 000 entités relevant des trois catégories d’administrations publiques (État, sécurité sociale, collectivités territoriales), dont les compétences se chevauchent souvent et évoluent constamment.

L’émiettement croissant du budget de l’État ne permet pas de disposer d’une vision consolidée des moyens alloués à chaque politique publique. Les dérogations aux principes d’unité et d’universalité se sont multipliées ces dernières années (dépenses fiscales, prélèvements sur recettes, affectations de taxes, recours à des fonds sans personnalité juridique…). En outre, malgré la LOLF, le cadre et la pratique budgétaires de l’État restent peu propices à l’efficience de l’action publique.

Les montants des déficits, dettes, dépenses et recettes des administrations publiques et de leurs sous-secteurs (administrations publiques centrales, locales et sociales) qui sont fixés dans les lois de programmation correspondent à l’application des normes de la comptabilité nationale pour enregistrer les opérations de ces organismes. Or ces normes ne sont pas unifiées et diffèrent souvent de celles des comptes nationaux. La comptabilité budgétaire de l’Etat enregistre les encaissements et décaissements alors que la plupart des autres organismes ont une comptabilité en droits constatés.

Or les principes constitutionnels de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales leur donnent une grande liberté pour déterminer leurs recettes et leurs dépenses, certes dans les conditions prévues par la loi. L’Etat ne contrôle que les dotations qu’il leur verse et les impôts qu’il leur affecte, soit un peu moins de la moitié de leurs ressources. En outre, la règle d’or spécifique aux collectivités locales est compatible avec un déficit important en comptabilité nationale.

L’Unedic et les régimes complémentaires de retraite, gérés par les partenaires sociaux, disposent aussi d’une assez grande autonomie par rapport à l’Etat pour déterminer leurs cotisations et prestations. Leurs décisions doivent certes être agréées par l’Etat pour être étendues à toutes les entreprises, mais il est difficile pour un Gouvernement de refuser d’étendre les dispositions des accords interprofessionnels signés par les partenaires sociaux, tout au moins pour ce qui concerne les régimes complémentaires car la négociation des règles de l’assurance chômage est de plus en plus encadrée par l’Etat.

Le TSCG et la Constitution Française

Le TSCG prévoit que la règle d’or et le mécanisme de correction « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

Dans une décision du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a néanmoins jugé que la ratification du TSCG implique le respect de la règle d’or et du mécanisme de correction par la France sans pour autant imposer une modification de la Constitution. Deux interprétations de cette décisions, dont les conséquences sur la portée des lois de programmation sont très différentes, sont possibles : selon la première, défendue par le Gouvernement auprès du Parlement en 2012, le principe d’annualité budgétaire ayant une valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel ne censurera jamais une loi de finances au motif qu’elle ne respecte pas la loi de programmation ; selon la deuxième, bien moins crédible mais parfois défendue par le Gouvernement français auprès des autorités européennes, le Conseil constitutionnel peut censurer une loi de finances au motif qu’elle ne respecte pas la loi de programmation et donc les obligations du TSCG, notamment si le HCFP exprime un avis en ce sens.

En pratique, le Conseil constitutionnel ne censurera probablement jamais une loi de finances parce qu’elle ne respecte pas la loi de programmation pluriannuelle et ne censurera pas non plus une loi de programmation parce qu’elle ne respecte pas les règles budgétaires européennes. A défaut d’une réforme constitutionnelle précisant qu’elles ont une autorité supérieure à celle des lois financières annuelles, les lois de programmation ne sont donc pas contraignantes. Elles ont ainsi très rarement été respectées au-delà de la première année.

C’est pourquoi, de nombreuses propositions ont été faites au cours des 15 dernières années pour réviser la Constitution et rendre les lois de programmation contraignantes. Un projet de loi constitutionnelle déposé en mai 2011 a même été voté par les deux assemblées mais il n’a été soumis ni au Parlement convoqué en Congrès ni à un référendum.

Perspectives et Améliorations Possibles

Même si le Parlement ne les rend pas juridiquement contraignantes, les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques sont tout de même utiles et nécessaires pour fixer des orientations ayant un minimum de crédibilité et coordonner les décisions des responsables budgétaires des administrations publiques. Les nouvelles règles budgétaires européennes étant plus complexes que les précédentes, la réforme de 2021 de la loi organique ne pouvait pas simplifier la programmation des finances publiques et a surtout ajouté un objectif supplémentaire d’évolution des dépenses publiques.

Certaines administrations publiques, notamment les collectivités locales ou les régimes complémentaires de retraite, disposent d’une autonomie qui leur permet de prendre des mesures éventuellement contraires à la programmation des finances publiques. Les lois de programmation des finances publiques n’ont pas une autorité juridique supérieure à celle des lois de finances annuelles, qui peuvent donc toujours comprendre des dispositions contraires à la programmation pluriannuelle.

Pour améliorer la gouvernance des finances publiques, il est essentiel de:

Renforcer la transparence: Le gouvernement devrait rendre les informations financières publiques plus accessibles et compréhensibles pour les citoyens.
Améliorer la planification budgétaire: Le gouvernement doit élaborer des plans budgétaires à moyen terme pour mieux planifier les dépenses futures.
Renforcer le contrôle des finances publiques: Il est important d'instaurer des mécanismes de contrôle des finances publiques efficaces.
Promouvoir la responsabilité financière: Les acteurs publics doivent être tenus responsables de l'utilisation de l'argent public.
Favoriser la participation citoyenne: Les citoyens doivent être impliqués dans le processus de gouvernance des finances publiques.

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