Fonction Publique : Définition et Évolution en France
La fonction publique est un secteur clé de l'administration française, employant des millions d'agents. Cet article se propose de définir la fonction publique, d'analyser sa composition, son évolution récente et de la situer dans un contexte international.
Définition et Composition de la Fonction Publique
Le périmètre de la fonction publique renvoie aux personnes morales et organismes soumis au droit administratif dans lequel le recrutement se fait sur la base du droit public. La « fonction publique » ne comprend pas que des « fonctionnaires », c’est-à-dire des agents relevant du « statut général de la fonction publique ».
La fonction publique se décompose en trois versants distincts :
- La Fonction Publique de l'État (FPE): Elle regroupe les ministères et les établissements publics administratifs (EPA) nationaux comme France Travail, le CNRS ou les universités (loi n° 84‑16 du 11 janvier 1984 constituant le titre II du statut général), hors les EPA nationaux de sécurité sociale dont le statut de recrutement normal est le droit privé (notamment la Caisse nationale d’assurance maladie, Cnam).
- La Fonction Publique Territoriale (FPT)
- La Fonction Publique Hospitalière (FPH)
Le tracé de chaque versant s'appuie essentiellement sur la catégorie juridique de l'employeur.
Il existe une notion plus large : l'emploi public, qui renvoie à une approche économique, utilisé par la comptabilité nationale.
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Chaque fonctionnaire appartient à un « corps » ou relève d’un « statut, ou cadre, d’emploi » (dans la fonction publique territoriale). Il y avait 280 corps dans la fonction publique d’Etat en 2022. Ces corps et statuts d’emploi sont regroupés dans trois « catégories » désignées par les lettres A (l’équivalent des cadres dans le secteur privé), B (professions intermédiaires) et C (ouvriers et employés). Les agents de catégorie A sont majoritaires dans la fonction publique d’Etat, surtout en raison du poids des enseignants. Bien qu’elle n’ait pas d’existence dans le statut de la fonction une catégorie A+ est souvent distinguée à l’intérieur de la catégorie A pour regrouper les corps dont les agents ont vocation à occuper des emplois de direction. Source : direction générale de la fonction publique, Insee ; FIPECO.
Évolution de l'Emploi Public en France
Fin 2023, 5,8 millions d’agents travaillent dans la fonction publique, soit 61 900 agents de plus que l’année précédente (+1,1 %), une hausse supérieure à celle de 2022 (+0,3 %). L’emploi augmente de 1,9 % dans la fonction publique hospitalière, de 0,9 % dans la fonction publique territoriale et de 0,8 % dans la fonction publique de l’État.
Le nombre de fonctionnaires y compris militaires est quasi stable en 2023 (-0,1 %), après avoir baissé de 0,3 % entre 2021 et 2022 : la baisse du nombre de fonctionnaires dans les fonctions publiques de l'État et territoriale est pratiquement compensée par la hausse dans la fonction publique hospitalière. En revanche, le nombre de contractuels augmente de nouveau en 2023 (+4,9 %), encore plus nettement qu’en 2022 (+2,6 %).
De 1997 à 2023, les effectifs de la fonction publique ont augmenté de 24 %, soit de 0,8 % en moyenne annuelle, contre 27 % pour l’emploi total, 21 % pour le nombre de personnes en emploi et 14 % pour la population en France. Pour apprécier l’évolution des effectifs dans chacune des trois fonctions publiques, il faut tenir compte du transfert d’environ 140 000 personnes entre l’Etat et les collectivités territoriales dans les années 2006-2010 à la suite de la loi de décentralisation de 2004 en contrepartie de transferts de compétences.
Après avoir augmenté dans les années 1997 à 2002, les effectifs de la FPE se sont quasiment stabilisés dans la période 2003-2007 puis ont diminué sous l’effet de la politique de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux jusqu’à 2012. Ils ont de nouveau été stabilisés dans les années 2013-2015 puis sont repartis à la hausse.
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Les effectifs de la FPT ont fortement augmenté, de 46 % sur la période 1997-2023, soit une moyenne annuelle de 1,5 %. Cette hausse serait encore plus forte si les effectifs transférés par l’Etat n’étaient pas soustraits à partir de 2006 (cf. plus haut).
L’emploi dans la fonction publique hospitalière (FPH) a augmenté de 39 % sur la période 1997-2023, soit en moyenne de 1,3 % par an. Sa croissance a été particulièrement forte dans les années 1999 à 2004 (2,5 % en moyenne par an) du fait notamment des recrutements qui ont accompagné la réduction de la durée du travail dans les établissements de santé.
L’emploi total a augmenté moins vite que les effectifs de la fonction publique jusqu’à 2020. Sa croissance a ensuite été bien plus forte de 2020 à 2023.
Les emplois aidés n’ont pas été pris en compte car leur nombre résulte souvent d’un souci de traitement statistique et social du chômage. Leur nature est très différente de celle des emplois des fonctionnaires titulaires ou contractuels. Leur nombre dans le secteur non marchand ayant fortement diminué depuis 1997 (voir fiche), leur ajout fait apparaître une croissance plus faible de l’emploi public sur la période 1997-2023. En incluant les emplois aidés, le rapport de 2024 sur l’état de la fonction publique met ainsi en évidence une baisse de 1,3 point de la part de l’emploi public dans l’emploi total de 1997 à 2022.
Dans son Insee Première de mai 2025, l’institut statistique signale que les méthodes d’estimation des effectifs de la fonction publique ont été modifiées. En comparant les nouvelles et anciennes données pour l’année 2022, il apparait que les effectifs de la fonction publique ont été majorés de 44 000 dont 34 000 pour la fonction publique territoriale (FPT), 8 000 pour la fonction publique d’Etat (FPE) et 2 000 pour la fonction publique hospitalière (FPH).
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Caractéristiques Démographiques de la Fonction Publique
La fonction publique est plus féminisée que la population des salariés du secteur privé (63 % de femmes contre 46 %). La part des femmes est nettement plus importante dans la fonction publique hospitalière (78 %). L’âge moyen des fonctionnaires (44 ans) est un peu plus élevé que celui des salariés du secteur privé (41 ans).
Comparaisons Internationales
Les comparaisons internationales de l’emploi public sont très difficiles car sa définition n’est pas harmonisée. En particulier, le périmètre de la fonction publique est très variable d’un pays à l’autre. Les emplois de fonctionnaires au sens strict sont parfois limités aux fonctions régaliennes et la notion de fonctionnaires au sens de la partie précédente de cette note, c’est-à-dire au sens du rapport sur l’état de la fonction publique, est spécifique à la France.
Le périmètre des administrations publiques de la comptabilité nationale est homogénéisé au niveau international mais leurs effectifs sont rarement recensés. Le rapport de l’emploi dans les administrations publiques à l’emploi total est de 22 % en France en 2023, soit un taux inférieur à ceux des pays scandinaves (28 % pour la Suède) mais supérieur à ceux de la plupart des autres pays (16 % pour le Royaume-Uni, 13 % pour l’Italie et 11 % pour l’Allemagne par exemple). Cette comparaison des effectifs des administrations publiques au sens des comptes nationaux doit être considérée avec précaution car des agents publics et des dépenses de personnel des administrations publiques (APU) peuvent être remplacées par des achats de services à des organismes qui emploient des agents de droit privé pour exercer des missions de service public mais qui sont classées en dehors du champ des APU.
La ventilation la plus homogène des emplois au niveau international est établie entre les « branches » de l’économie, celles-ci se définissant comme l’ensemble des unités de production qui produisent un même bien ou service à titre principal. La branche « administration, défense, éducation, santé et action sociale » est la plus proche du secteur des administrations publiques. Son périmètre est plus large dans la mesure où elle comprend des organismes dans la santé, l’éducation ou l’action sociale qui sont privés et dont le financement est majoritairement privé.
L’emploi dans le secteur public est ici rapporté à l’emploi total pour apprécier la part du travail utilisé dans l’économie qui est mobilisée pour fournir des services publics. Il est parfois rapporté à la population de sorte d’apprécier plutôt dans quelle mesure les besoins collectifs sont satisfaits par les emplois publics.
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Le graphique suivant montre l’évolution de la part de cette branche dans l’emploi total entre 1997 et 2024. Cette part a légèrement diminué en France, en Suède et en Italie, alors qu’elle a augmenté dans les autres pays et en moyenne dans la zone euro et l’Union européenne.
| Fonction Publique | Évolution 1997-2023 | Moyenne annuelle |
|---|---|---|
| Fonction Publique de l'État (FPE) | Stable après une période de baisse | Variable |
| Fonction Publique Territoriale (FPT) | +46% | +1.5% |
| Fonction Publique Hospitalière (FPH) | +39% | +1.3% |
| Ensemble de la Fonction Publique | +24% | +0.8% |
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