Statut juridique de Jérusalem en droit international

La question du statut juridique de Jérusalem se situe au cœur d’un conflit complexe opposant les revendications de l’État d’Israël et celles du peuple palestinien, tout en impliquant les organes et la pratique du droit international. Bien qu’il s’agisse d’un problème ancien, il n’a jamais été aussi présent dans le débat international, notamment en raison de l’occupation, de l’extension des colonies et des décisions unilatérales portant sur la ville.

Cadre historique et décisions internationales initiales

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la montée des revendications juives et arabes sur la Palestine pousse l’ONU à proposer un plan de partage qui coupe le territoire en trois zones : un État juif, un État arabe, et une zone internationale qui couvre la ville de Jérusalem. Ainsi, le 29 novembre 1947, l’Assemblée générale de l’ONU vote la résolution 181, qui propose un plan de partage de la Palestine. Concernant Jérusalem, elle propose la création d’un Corpus separatum, une entité à part, faisant de la ville une zone démilitarisée sous l’égide du Conseil de tutelle des Nations unies.

Cependant, au lendemain du vote de la résolution, la guerre israélo-arabe éclate et en empêche l’application. Les hostilités qui ont suivi ont empêché l’application de la dite résolution. Israël a occupé le secteur occidental de Jérusalem et la Jordanie le secteur oriental, y compris la vieille Ville et son enceinte, d’où est intervenu un partage de facto de Jérusalem.

En décembre 1948, l’Assemblée générale des Nations unies vote la résolution 194, qui donne pour mission à la Commission de conciliation pour la Palestine (CCP) d’établir un statut pour la ville sainte. La CCP propose une internationalisation des lieux saints de Jérusalem, mais cette idée est rejetée par plusieurs États et les travaux du Conseil de tutelle sont abandonnés.

Partition de fait (1948-1967) et conséquences

En 1949, les accords d’armistices israélo-arabes sont signés et définissent par la « ligne verte » le partage de la Palestine historique, et donc de Jérusalem. En décembre 1949, le Parlement israélien déclare Jérusalem Ouest comme capitale d’Israël et le 23 janvier 1950 Jérusalem est proclamée capitale de l’État d’Israël. La municipalité israélienne administrait 38 km2 de la ville avant la guerre des Six Jours ; la municipalité jordanienne ne couvrait que les 6 km2 dont la Vieille ville.

La partition de fait et les proclamations unilatérales n’ont toutefois pas emporté l’adhésion de la communauté internationale qui, dans l’ensemble, n’a pas reconnu l’annexion de Jérusalem-Est par Israël. La France, l’Union européenne et de nombreux États ont maintenu que le statut de Jérusalem devait être réglé par un accord de paix et que, en l’absence d’un tel accord, aucune souveraineté définitive ne devait être reconnue.

Guerre de 1967, annexion et réactions internationales

En 1967, à l’issue de la guerre des Six Jours, Israël conquiert la partie orientale de Jérusalem, incluant la Vieille ville. La présence et la politique israéliennes à l’Est de Jérusalem sont condamnées par la résolution 252 du Conseil de sécurité des Nations unies votée en 1968, qui stipule que toutes les mesures et dispositions législatives et administratives prises par Israël, y compris l’expropriation de terres et de biens immobiliers, qui tendent à modifier le statut juridique de Jérusalem sont non valides et ne peuvent modifier ce statut.

En 1980, la Knesset vote la Loi fondamentale déclarant Jérusalem « capitale éternelle et indivisible » de l’État d’Israël. Cette loi est jugée par l’ONU comme violative du droit international : la résolution 478 du Conseil de sécurité déclare « nulle et non avenue » la loi israélienne de 1980 et incite les États à retirer leurs missions diplomatiques de Jérusalem. Les résolutions 252, 267, 476 et 478 réaffirment que l’acquisition de territoire par la force est inadmissible, que l’occupation doit cesser et que les dispositions visant à modifier le statut de la ville sont invalides.

Position de la Cour internationale de Justice et autres organes internationaux

La Cour internationale de Justice, dans son avis consultatif du 9 juillet 2004 sur « les conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé », a confirmé que l’ensemble de ces territoires, y compris Jérusalem-Est, demeurent des territoires occupés et qu’Israël y a conservé la qualité de puissance occupante. La Cour a considéré l’édification du mur comme contraire au droit international et a rappelé que l’occupation n’autorise pas la préemption du tracé des frontières futures.

Les organes de l’ONU et une large part des États membres ont ainsi maintenu un cadre juridique et politique selon lequel Jérusalem-Est est un territoire palestinien occupé et que le statut final de Jérusalem doit résulter d’un accord négocié entre les parties.

Revendiations palestiniennes et reconnaissance de l’État de Palestine

La Palestine a revendiqué l’indépendance et la souveraineté nationale depuis la période mandataire et par la Déclaration d’indépendance du 15 novembre 1988. L’Assemblée générale des Nations Unies, par la résolution 43/177 du 15 décembre 1988, a pris acte de cette Déclaration et a affirmé la nécessité de permettre au peuple palestinien d’exercer sa souveraineté sur son territoire occupé depuis 1967.

La question de la qualité d’État de la Palestine est liée à la revendication de Jérusalem comme capitale. Le président Abbas, dans la lettre de candidature à l’admission de la Palestine à l’ONU du 23 septembre 2011, demande l’admission « sur la base des frontières du 4 juin 1967 avec Al-Quds Al-Sharif (Jérusalem) comme capitale ». À ce jour, environ 130 États ont reconnu la Palestine comme État dans ces limites territoriales et la Palestine est devenue « État non-membre observateur auprès de l’ONU » le 29 novembre 2012.

Effets de l’occupation et de la colonisation sur le statut juridique

Depuis 1967, l’occupation israélienne de Jérusalem-Est et d’autres territoires palestiniens a donné lieu à des politiques (colonisation, démolitions, restrictions de circulation, expropriations, construction d’un mur de séparation) que l’ONU et la CIJ ont qualifiées d’illégales ou contraires au droit international. Ces pratiques tendent à modifier la réalité territoriale et démographique sur le terrain et menacent sérieusement la possibilité d’un futur partage équitable de la ville.

La construction d’un mur de séparation à proximité de Jérusalem, dont le tracé déborde largement la « ligne verte » en plusieurs secteurs, vise officiellement à protéger la population israélienne mais a été déclaré illégal par la CIJ. Les mesures d’aménagement municipal (extension du périmètre municipal, colonisation des quartiers Est) compliquent la perspective d’une partition de la ville entre deux États.

Conflit des normes : droit interne israélien vs droit international

Le conflit des normes apparaît clairement entre la Loi fondamentale israélienne de 1980 proclamant Jérusalem « capitale éternelle et indivisible » et l’ensemble des résolutions et avis internationaux qui tiennent cette proclamation pour nulle et non avenue. Les résolutions du Conseil de sécurité et l’avis de la CIJ affirment que les actes modifiant le statut de la ville sont invalides et rappellent l’application des Conventions de Genève aux territoires occupés.

La question posée est aussi normative : une juridiction ou des organes internationaux peuvent-ils traiter comme inexistantes des mesures internes d’un État membre des Nations Unies ? La tension entre la légalité interne et la légalité internationale est manifeste, notamment dans les décisions judiciaires internes qui prennent en compte les impératifs de sécurité avancés par Israël, tandis que la communauté internationale insiste sur le respect des normes internationales relevant de l’occupation et de l’interdiction de l’annexion.

Négociations, propositions et tentatives de règlement

Les accords d’Oslo (1993) ont inscrit un processus de paix visant la coexistence de deux États, mais Jérusalem a été en grande partie exclue des négociations et demeure un sujet central et épineux. Au sommet de Camp David (2000) et au sommet de Taba (2001), des discussions ont envisagé des formules de partage et des arrangements complexes concernant la Vieille ville et les lieux saints, mais aucun accord définitif n’a été conclu. Camp David permit d’ouvrir une période de discussion mais se solda par un échec, tandis qu’à Taba des compromis sur la souveraineté des quartiers furent envisagés, sans aboutir.

La multiplicité des propositions (partage territorial, souveraineté conjointe, régime spécial pour les lieux saints) montre l’ampleur de l’enjeu religieux, historique et politique : Jérusalem comporte des monuments religieux de premier ordre (Saint-Sépulcre, Mur des Lamentations, Esplanade des Mosquées) qui nécessitent des protections particulières, rendant la question plus qu’un simple différend territorial.

Positions étatiques contemporaines et réactions aux décisions unilatérales

La plupart des États et l’Union européenne considèrent que le statut de Jérusalem doit être fixé par un accord de paix, la France et l’UE soutenant l’idée d’une Jérusalem capitale des deux États. La décision des États-Unis en 2017 de reconnaître Jérusalem comme capitale d’Israël a été largement perçue comme contraire au droit international et au consensus international : l’Assemblée générale de l’ONU a adopté le 21 décembre 2017 une résolution réaffirmant la position majoritaire de la communauté internationale.

Des divergences subsistent cependant : certains États adoptent des positions nuancées (par exemple la Russie a exprimé qu’elle considérait Jérusalem-Ouest comme capitale d’Israël et la partie Est comme capitale d’un futur État palestinien), tandis que la quasi-totalité des ambassades étrangères restent situées à Tel Aviv.

Perspectives juridiques et politiques

Au plan strictement juridique, l’acquisition de territoire par la force est inadmissible et l’occupation ne confère pas de souveraineté. Le droit international, à travers les résolutions du Conseil de sécurité et les avis de la CIJ, considère Jérusalem-Est comme territoire occupé et les mesures visant à en modifier le statut comme invalides. En parallèle, la reconnaissance de l’État de Palestine par de nombreux États et le statut d’observateur à l’ONU renforcent la dimension internationale de la revendication palestinienne, incluant la revendication de Jérusalem comme capitale.

Cependant, la réalité politique et administrative sur place - administration civile israélienne, institutions de l’État d’Israël siégeant à Jérusalem, notamment la Knesset - ainsi que la force du droit interne israélien, créent une situation de fait difficile à renverser sans un accord négocié. La persistance de l’occupation, la colonisation et les aménagements municipaux compliquent la viabilité d’un partage futur.

Tableau synthétique des positions et instruments juridiques

Acteur / instrument	Position sur Jérusalem	Effet juridique
État d’Israël (Loi fondamentale 1980)	Jérusalem « capitale éternelle et indivisible »	Norme interne proclamant souveraineté; non reconnue internationalement
Conseil de sécurité de l’ONU (rés. 252, 476, 478)	Mesures visant à modifier le statut de Jérusalem invalides	Appel au retrait des mesures et des missions diplomatiques; autorité politique internationale
Cour internationale de Justice (avis 2004)	Jérusalem-Est territoire palestinien occupé; mur illégal	Poids juridique et moral important; non contraignant mais influent
États tiers	Majorité : statut final par négociation; quelques États reconnaissent Jérusalem comme capitale d’Israël	Pratique diplomatique variable; ambassades généralement à Tel Aviv
Autorité palestinienne / Palestine	Jérusalem-Est revendiquée comme capitale de l’État de Palestine	Reconnaissance par environ 130 États; statut d’observateur à l’ONU

Aspects religieux et symboliques influant sur le droit et la politique

Jérusalem est « trois fois sainte » : la ville renferme des lieux sacrés majeurs pour le judaïsme (Mur des Lamentations), le christianisme (Saint-Sépulcre) et l’islam (Esplanade des Mosquées / al-Haram al-Sharif). Cette dimension religieuse renforce la sensibilité du dossier et impose des impératifs de protection des monuments et des accès religieux, qui ont été au centre des propositions d’internationalisation et des discussions sur un statut particulier pour la vieille ville et ses lieux saints.

Pourquoi le statut reste indéterminé et quelles conséquences ?

Le statut juridique de Jérusalem demeure flou pour plusieurs raisons convergentes :

les décisions unilatérales (proclamations de souveraineté, extensions municipales, colonisation) s’opposent au cadre du droit international ;
les projets initiaux d’internationalisation n’ont pu être mis en œuvre du fait des conflits armés et des évolutions territoriales ;
le caractère sacré et symbolique de la ville rend toute concession politiquement et socialement difficile ;
les divergences d’intérêts étatiques et la polarisation des votes internationaux ont renforcé l’impasse diplomatique ;
la réalité de l’occupation et de l’administration israélienne sur le terrain crée des faits accomplis qui complexifient un règlement négocié.

Ces éléments entraînent des conséquences juridiques et humaines importantes : les mesures visant à modifier la démographie et le tissu territorial rendent plus ardue la réalisation d’une solution fondée sur deux États, et la contestation internationale pèse sur la légitimité des actes qui cherchent à consolider une souveraineté unilatérale.

Conclusion provisoire : le droit international comme cadre normatif et la nécessité d’un accord

Le droit international, à travers les résolutions de l’ONU et l’avis de la CIJ, encadre le statut de Jérusalem en considérant Jérusalem-Est comme territoire occupé et en jugeant nulles les tentatives unilatérales de modification du statut. Toutefois, le droit international coexiste avec une réalité politique et administrative sur le terrain qui échappe souvent à son immédiate effectivité. La détermination juridique et définitive du statut de Jérusalem paraît donc dépendre non seulement du droit mais avant tout d’un accord négocié entre les parties, qui devra concilier exigences de sécurité, droits des populations et protection des lieux saints.

JÉRUSALEM : La Ville Sainte Qui a Défié l’Histoire | Documentaire Voyage 4K

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