Les Sources des Finances Publiques en France : Définition et Cadre Juridique

Les finances publiques sont un domaine complexe qui englobe la gestion des ressources financières par les administrations publiques. Elles sont généralement définies à partir de quatre composantes essentielles : les recettes, les dépenses, le solde et la dette. Chacune de ces composantes peut être déclinée par sous-secteur, comme les dépenses des administrations publiques locales ou les recettes des administrations sociales.

L’adjectif « public » fait référence à l’ensemble des administrations publiques, incluant les administrations publiques centrales (APUC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO). Ces composantes sont souvent exprimées en euros ou en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), et leur évolution est étudiée en termes réels pour tenir compte de l'inflation.

Structure des Recettes Publiques

Les recettes publiques correspondent aux recettes perçues par l’ensemble des administrations publiques : l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) ainsi que les administrations de sécurité sociale (ASSO). Elles se scindent en deux catégories principales : les prélèvements obligatoires et les autres recettes.

Structure des Dépenses Publiques

Les dépenses des administrations publiques correspondent à l’argent utilisé pour conduire l’action publique et l’ensemble des politiques publiques : police, justice, recherche, éducation, etc. Il est important de ne pas confondre dépense publique et dépenses de l’État. Les dépenses de l’État correspondent aux dépenses du budget de l’État, voté chaque année par le Parlement. Elles ne constituent qu’une partie de la dépense publique, laquelle regroupe les dépenses de l’ensemble des APU (dépenses de l’État et des ODAC, des APUL et des ASSO).

Solde Effectif et Solde Structurel

Le solde budgétaire se décompose en une composante conjoncturelle et en une composante structurelle. Le solde structurel permet de neutraliser l’impact de la conjoncture sur les finances publiques. Ce concept fait référence à la notion de PIB potentiel, qui est le niveau de production dont une économie peut disposer durablement sans poussée inflationniste.

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Le solde structurel correspond ainsi au solde des finances publiques si la croissance effective est égale à la croissance potentielle. Tout écart entre la croissance effective et la croissance potentielle sera pris en compte dans le solde conjoncturel.

L'Encadrement Européen des Niveaux de Dette et de Déficit Public

Les engagements européens de la France, dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997, portent sur le déficit public et la dette publique. Afin de préserver l'équilibre financier au sein de l'Union européenne, le déficit public de chacun des États membres ne doit pas excéder 3% du PIB et la dette publique doit être inférieure à 60% du PIB.

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), signé en 2012, est venu renforcer le cadre européen. Il fixe une règle d’équilibre structurel sur l’ensemble des administrations publiques : le déficit structurel rapporté au PIB d’un État membre ne peut dépasser 0,5% si sa dette est supérieure à 60% du PIB, et 1% si sa dette est inférieure à 60% du PIB.

Les Administrations Publiques (APU)

Les administrations publiques (APU) sont l’ensemble des organismes dont la fonction principale est la production de services non marchands, la redistribution des richesses nationales ou la régulation de l’économie. Le secteur des administrations publiques comprend l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de sécurité sociale (ASSO). La majeure partie de leurs ressources provient des ressources publiques.

Le référentiel de la comptabilité nationale est celui de nos engagements européens ; il est identique dans l’ensemble des pays membres de l’Union européenne et fait foi dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Ce référentiel est le seul qui soit commun à l’ensemble des administrations publiques françaises. La comptabilité nationale permet ainsi d’obtenir le montant global des dépenses et des recettes de l’ensemble des administrations publiques. Il est par conséquent nécessaire de raisonner sur ce périmètre.

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Trois Sous-Secteurs

Ce référentiel distingue trois sous-secteurs au sein de la sphère « administrations publiques » :

• Les administrations publiques centrales (APUC), qui regroupent l'État et ses ministères ainsi que les organismes divers d'administration centrale (ODAC), catégorie qui regroupe ses agences tels que Météo France, les universités etc.
• Les administrations publiques locales (APUL), constituées par l’ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupements de communes) et les organismes divers d'administration locale (par exemple : caisse des écoles, collèges et lycées…) ;
• Et les administrations de sécurité sociale (ASSO), qui regroupent les hôpitaux et l’ensemble des régimes de Sécurité sociale (régimes généraux et régimes spéciaux) ainsi que les régimes de retraite complémentaire et l’assurance chômage.

L’État et les ODAC

L’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) composent l’ensemble des administrations publiques centrales.

Les ODAC sont financés principalement par des subventions de l’État ou par affectation de recettes (« taxes affectées ») votée en loi de finances. Ils exercent une compétence fonctionnelle spécifique au niveau national. Ce sont souvent des établissements publics à caractère administratif et ils possèdent en général la personnalité juridique. Contrôlés majoritairement par l’État, ces organismes ont une activité principalement non marchande.

Les Administrations Publiques Locales (APUL)

Les administrations publiques locales (APUL) incluent l’ensemble des collectivités territoriales mais aussi les organismes divers d’administration locale.

Les collectivités territoriales correspondent aux communes, aux départements et aux régions ainsi qu’à leurs groupements, essentiellement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

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Les organismes divers d'administration locale (ODAL) regroupent les établissements publics locaux non marchands comme les crèches, les centres communaux d’action sociale, ainsi que certains établissements publics nationaux ayant une action territorialisée (agences de l’eau...). Les ODAL comprennent également d’autres établissements comme les établissements publics locaux d’enseignement (collèges et lycées) ou encore les organismes consulaires (chambres de commerce et d'industrie…).

La Constitution (art. 72) garantit aux collectivités territoriales leur libre administration.

Les Sources Nationales des Finances Publiques

Au sein des sources nationales, il est nécessaire de distinguer les sources constitutionnelles et les sources infra-constitutionnelles.

A) Normes Constitutionnelles

Les normes constitutionnelles jouent un rôle fondamental en matière de finances publiques.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel consacre ainsi plusieurs principes de droit budgétaire : le principe d’annualité, le principe d’unité, le principe d’universalité et le principe de spécialité.

En matière comptable, la Constitution prévoit le principe de régularité et de sincérité des administrations publiques, alors que le Conseil constitutionnel consacre quant à lui l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques.

En matière fiscale, plusieurs principes sont également prévus : la compétence de principe du législateur, le principe d’annualité de l’impôt, le principe de l’encadrement de la rétroactivité de la loi fiscale, le principe d’égalité devant les charges publiques et les principes de nécessité et de proportionnalité des peines (même si celui-ci n’est pas propre à la matière fiscale).

B) Normes Infra-Constitutionnelles

1) Les Lois Organiques

Les lois organiques occupent un rang hiérarchique supérieur à celui des lois ordinaires. Les lois organiques, cependant, n’ont pas pour objet d’établir des règles de fond.

Quatre lois organiques intéressent les finances publiques.

1. La loi organique sur la programmation financière (LOPGFP) du 17 décembre 2012, qui transpose en droit interne les exigences du pacte budgétaire (« TSCG ») conclu entre les gouvernements des États membres.
2. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 est une loi fondamentale en matière de finances publiques, qui répond aux besoins énoncés par les gestionnaires publics et par les parlementaires dans le cadre de l’élaboration et de l’exécution du budget.
3. La loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005, dont les principales innovations consistent dans le renforcement de la sincérité et de la transparence des équilibres financiers de la Sécurité sociale, l’affirmation du principe d’autonomie financière de la Sécurité sociale, l’introduction d’une dimension pluriannuelle dans la présentation des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses et, enfin, dans la définition de programmes de qualité et d’efficience qui devraient permettre, à terme, de mesurer l’efficacité de la dépense publique dans le domaine des finances sociales.
4. La loi organique sur l’autonomie financière locale (LOAFCT) du 29 juillet 2004, qui a pour objet de mettre en œuvre le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales, prévu à l’article 72-2 de la Constitution.

2) Les Autres Lois

Elles sont essentiellement au nombre de quatre :

1. Les lois de finances (LF) qui déterminent les ressources et les charges de l’État.
2. Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs et ses dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » (art. 34 C°).
3. Les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui ont pour objet d’appréhender les finances de l’État à une échelle pluriannuelle.

3) Les Règlements

Comme dans tous les domaines, les règlements jouent également un rôle important en matière de finances publiques. Ainsi, par exemple, les règles de la comptabilité publique relèvent par principe de la compétence du pouvoir réglementaire, qui les adopte sur avis du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP). C’est aujourd’hui le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit décret « GBCP ») qui est applicable en la matière.

De même, en matière fiscale, le pouvoir réglementaire local dispose d’une certaine marge de manœuvre en matière d’impositions de toute nature.

Le Rôle de l'Avocat en Droit des Finances Publiques

L’avocat en droit des finances publiques a pour principale mission de conseiller et d’informer les personnes publiques sur les spécificités de ce domaine juridique. Les finances publiques englobent les domaines d’étude des opérations relatives au budget de l’État, des établissements et des organismes publics ainsi que des collectivités territoriales. Elles encadrent les ressources, les procédures budgétaires et comptables, la politique budgétaire et tous les secteurs qui y sont liés.

Tableau Récapitulatif des Composantes des Finances Publiques

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