Loi de Finances : Définition et Enjeux en France

Les lois de finances ont pour objet le budget de l'État, c’est-à-dire ses ressources et ses charges. En France, la loi de finances est une loi présentant les dépenses et les recettes de l'État pour l'année à venir. Elle est votée chaque année à l'automne par le Parlement.

Pour tenir compte de l'évolution de la conjoncture, les dépenses et/ou recettes doivent souvent être revues à la hausse ou à la baisse. La loi de finances est préparée par le ministre des Finances sous l'autorité du Premier ministre, puis mise en délibération au Conseil des ministres. Elle découle en partie des discussions menées au préalable lors d'un débat d'orientation budgétaire avec le Parlement.

Le projet de loi de finances : comment ça marche ?

Les Catégories de Lois de Finances

Elles relèvent de trois catégories principales :

La loi de finances initiale (LFI), votée avant le début d’un exercice budgétaire, définit le budget initial de l'État. Dans sa première partie, elle permet la perception des ressources de l'Etat et des impôts de toutes natures, affectés à des personnes morales autres que l'Etat. Elle autorise l'Etat à emprunter pour se financer.
Les lois de finances rectificatives modifient le budget en cours d'exercice, si le besoin en apparaît. Une loi de finances rectificative, appelée aussi « collectif budgétaire », modifie en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances de l’année. Au moins une loi de finances rectificative est votée en fin d’année pour autoriser des mouvements de crédits ou réestimer le niveau des recettes.
La loi de règlement porte sur un exercice clos. La loi de règlement est l’acte qui constate le montant définitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale, telle que modifiée éventuellement par des lois de finances rectificatives ou de fin de gestion.

La Loi Organique Relative aux Lois de Finances (LOLF)

Les lois de finances sont encadrées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), texte de nature organique qui en fixe le contenu, en détermine la présentation et en régit l’examen et le vote. Véritable constitution financière de l’État, la LOLF a réformé en profondeur la construction et le suivi du budget de l’État.

La LOLF propose :

Un budget lisible, présenté par politiques publiques (sécurité, culture, éducation, justice, etc.) appelées « missions », et non plus exclusivement par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement, intervention, etc.).
Un budget transparent et complet, permettant aux parlementaires et, à travers eux, aux citoyens, d’avoir une vision précise et étayée des politiques publiques et des dépenses de l’État associées. En effet, les administrations doivent expliquer comment elles prévoient d’utiliser les crédits et les personnels mis à leur disposition dès le premier euro - on parle de « justification au premier euro ».
Un budget axé sur la performance, c’est-à-dire précisant pour chaque politique publique des objectifs associés à des résultats attendus. Pour chaque programme sont ainsi déclinés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance quantifiés. Ces éléments figurent dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances. Sous l’autorité de son ministre, le responsable du programme (RPROG) s’engage sur cette base.
Des comptes plus sincères : « L’État tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de ses opérations. En outre, il met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes ».

Contenu de la Loi de Finances Initiale

La loi de finances initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Cette loi comprend deux parties distinctes :

La première partie autorise la perception des ressources publiques (impôts et taxes) et comporte les « voies et moyens », c’est-à-dire l’évaluation des recettes. Elle présente un tableau d’équilibre des recettes et charges et donc le niveau du solde budgétaire annuel, ainsi que la variation de la dette négociable de l’État et un plafond des emplois calculé en « équivalents temps plein travaillés » (ETPT).
La seconde partie autorise les dépenses et contient des dispositions diverses, relatives par exemple aux garanties accordés par l’État ou à l’information du Parlement.

Procédure d'Élaboration et d'Examen Parlementaire

La procédure d'élaboration des projets de loi de finances est régie par des textes et des pratiques conçus pour permettre l'adoption du budget dans les délais requis, tout en le mettant à l'abri d'amendements qui, par l'augmentation des charges de l'État (appréciée au niveau de chaque mission) ou la minoration des recettes, risqueraient d'affecter trop substantiellement l'équilibre budgétaire tel qu'il est proposé par le Gouvernement sur la base des hypothèses économiques qu'il a retenues pour l'élaboration de son projet.

L'examen du projet de loi de finances initiale est un moment fort de l'activité parlementaire. Il s'agit, avec les règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances, dite LOLF, de passer en revue la gestion des crédits de l'ensemble des politiques conduites par l’État, présentées sous forme de « missions », c'est-à-dire d’ensembles de programmes concourant à une politique publique définie. Toutes les commissions permanentes prennent une part active à ce contrôle, mais les membres de la commission des finances disposent de prérogatives propres.

L'article 47 de la Constitution prévoit :

que l'Assemblée nationale dispose d'un délai limité à 40 jours. Si elle ne respecte pas ce délai, le Gouvernement doit transmettre le texte au Sénat, qui dispose alors de 15 jours ;
que si l'examen par le Parlement excède 70 jours, le Gouvernement peut mettre en vigueur les dispositions du projet par ordonnance.

La LOLF a complété les dispositions constitutionnelles sur deux points :

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son article 39 prévoit que le projet de loi de finances est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre, reprenant en cela les stipulations de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 ;
l'article 40 du même texte fixe le délai de droit commun de la discussion au Sénat (c'est-à-dire hors les cas où l'Assemblée nationale ne respecterait pas son délai de 40 jours) à 20 jours, comme le prévoyait déjà l'ordonnance organique précitée.

Pour l'examen du projet de loi de finances, la commission des finances est compétente au fond. Cette compétence, consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, fait obstacle au renvoi de la loi de finances à une commission spéciale (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 sur la LOLF). La commission des finances examine donc l'ensemble des dispositions du projet (ressources, dépenses, équilibre économique et financier, dispositions fiscales et diverses). Elle dispose d'une institution originale : le Rapporteur général, qui a pour tâche de coordonner l'examen du projet de loi de finances sur l'ensemble de ses aspects économiques, budgétaires et fiscaux.

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