Les Missions de la Direction des Impôts en Algérie : Fiscalité, Finances Publiques et Développement Économique
La Direction des Impôts en Algérie joue un rôle central dans la gestion des finances publiques et le développement économique du pays. Ses missions sont vastes et variées, allant de la collecte des impôts à la supervision des finances locales, en passant par l'analyse des relations financières entre l'Algérie et la métropole.
Le Contexte Historique et les Préoccupations Financières
Dans le début des années cinquante, les préoccupations que la direction du Budget exprimait à l’égard de l’Algérie tenaient à la croissance des budgets ordinaires et extraordinaires et aux charges qui risquaient d’en découler pour la métropole. Pour le directeur des finances de l’Algérie, divers problèmes relatifs à la fiscalité s'y ajoutaient, entre autres celui d’une réforme des finances locales. En un mot, les questions étaient à Paris « Combien l’Algérie coûte-t-elle à la métropole ? » et à Alger « Pas d’impôts nouveaux ! ».
Le budget ordinaire de l’Algérie augmentait de volume presque chaque année pour une raison quasi naturelle : l’accroissement de la population et, par ailleurs, en raison de l’exécution progressive du plan de scolarisation décidé en 1947 et des charges de la dette publique dans la mesure où l’Algérie avait recours presque chaque année à l’emprunt pour financer partiellement le budget extraordinaire.
Celui-ci regroupait les investissements publics ; d’ordre économique : routes, ports, ouvrages d’hydraulique, restauration des sols, recherches pétrolières (souscription aux augmentations de capital de la SNREPAL) et d’ordre social : écoles, hôpitaux, bâtiments administratifs. Si l’on pouvait considérer que les investissements d’ordre économique étaient, à terme, directement ou indirectement générateurs de recettes fiscales, il n’en était pas de même des investissements d’ordre social, dont on pouvait, grosso modo, estimer qu’un investissement de 100 millions entraînait 20 millions de charges de fonctionnement pérennes.
Normalement, le recours à l’emprunt, sous des formes diverses : FME, émissions locales, grands emprunts corollaires de ceux émis en métropole (Pinay 1952), n’aurait dû concerner que les investissements d’ordre économique et l’impôt les investissements sociaux. Il était inscrit, à cet effet, au budget ordinaire une « contribution au budget extraordinaire », mais, et c’était un de nos soucis, celle-ci ne pouvait être maintenue à un niveau adéquat qu’au prix d’un effort fiscal supérieur à celui qui assurait la couverture des dépenses ordinaires.
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Or, l’Assemblée algérienne avait tendance à voter des amendements en augmentation des dépenses d’investissement, chaque délégué souhaitant voir s’exécuter des travaux dans sa circonscription et ce d’autant plus que le recours à l’emprunt apparaissait à beaucoup comme un moyen un peu magique de financer des dépenses sans avoir à prendre parti sur une augmentation corrélative de l’impôt.
J’avais, à ce propos, souvent l’occasion de répondre à la question « L’Assemblée n’est-elle pas libre de ses votes ? » que l’Assemblée était parfaitement libre de ses votes, mais que la métropole pouvait ne pas accepter telle dépense, surtout lorsqu’il s’agissait d’un investissement financé par le FME en raison des critères de choix de celui-ci. Cette éventualité n’eut d’ailleurs jamais à se produire ; les questions se sont toujours réglées « à l’amiable » avec la direction du Budget.
Le Rôle du Comité Maspétiol et les Relations Financières Métropole-Algérie
De façon un peu surprenante peut-être, l’origine du « comité Maspétiol » se trouve précisément dans les « avertissements » de la métropole rappelés ci-dessus. Le gouverneur général Roger Léonard avait pensé qu’il fallait que l’administration algérienne soit prête à une discussion approfondie sur les relations financières entre la métropole et l’Algérie, relations complexes et mal aperçues dans leur ensemble parce qu’elles résultaient d’au moins un demi-siècle d’histoire et qu’elles ne pouvaient pas, à l’époque, être résumées dans quelques chiffres simples.
J’avais proposé à Roger Léonard et à Maurice Cuttoli d’en dresser un inventaire aussi précis que possible et, en même temps de procéder à une comparaison des fiscalités. Sur leur accord, j’y avais affecté un jeune et brillant administrateur civil, Michel Piquard, qui avait choisi Alger à sa sortie de l’ENA.
Le résultat du travail de Michel Piquard, en collaboration avec les services de la Direction et celui des statistiques, chargé d’établir les comptes économiques de l’Algérie avec l’aide de Renaud de la Genière, fut une note sur les relations financières et la fiscalité ; document resté alors confidentiel et remis aux seuls responsables de l’administration du Gouvernement général, mais qui constituait, pour l’Algérie, le dossier de fond d’une éventuelle discussion, voire d’une négociation.
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Roger Léonard en m’en informant m’avait expliqué qu’il avait demandé que la présidence de ce groupe soit assurée par un de ses collègues du Conseil d’État, M. Maspétiol, qui peu avant avait présidé avec succès un autre groupe chargé d’une mission du même genre. Il m’informa également du choix qu’il avait fait des trois « experts » algériens, savoir, outre moi-même, Henri Urbani, secrétaire général adjoint pour les questions économiques et surtout commissaire du Gouvernement auprès de l’Assemblée algérienne, et Henri Yrissou, inspecteur général de l’Économie nationale, président des Houillères du Sud-Oranais.
Pour la mise en œuvre de l’arrêté ministériel instituant le groupe, l’Algérie proposa que le secrétariat en fût assuré par Michel Piquard, choix dont la raison était claire, et Robert Vaysset alors à la direction du Budget, auquel les affaires algériennes étaient familières. Les rapporteurs ensuite désignés n’étaient autres - et tout naturellement - que ceux qui avaient collaboré à l’établissement de la « note confidentielle ».
Les premières séances furent consacrées à l’étude des rapports ; il n’y eut de véritable débat que sur la conclusion. Celle-ci replaçait les décisions à prendre dans l’esprit d’une des missions découlant de la souveraineté de la métropole et proposait comme guide des travaux le choix préalable d’une hypothèse de croissance pour l’Algérie. Le groupe s’accorda sur l’hypothèse moyenne parmi les trois proposées et, en conséquence, sur « l’enveloppe » des moyens à y consacrer : une augmentation de 1 point par an de la pression fiscale en Algérie et l’attribution par la métropole d’un volume croissant de capitaux sous des formes diverses - jusqu’à atteindre 150 milliards anciens par an au terme de cinq années.
Pour mettre en œuvre ce programme, des études préalables étaient nécessaires.
Il fallait élaborer un modèle chiffré de développement à partir des données des comptes économiques pour tester la cohérence du programme ; rechercher les conditions nécessaires à des apports extérieurs de capitaux, en particulier analyser et surtout quantifier les « handicaps » que rencontraient les entreprises susceptibles de venir s’établir en Algérie par rapport à leurs homologues de métropole, définir les dispositions à prendre pour compenser ces handicaps. Enfin, il fallait inclure dans ces études la réforme agraire que Robert Lacoste avait décidé d’entreprendre.
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J’avais proposé à Robert Lacoste de confier ces études à un groupe de travail constitué par la partie algérienne du secrétariat du comité Maspetiol et d’appeler Salah Bouakouir à en partager la direction avec moi. À ce moment, j’appris de Michel Piquard l’existence d’un groupe de réflexion privé, dont il faisait partie, animé par Pierre Surbled, administrateur issu de l’ENA au service du crédit, et qui avait déjà travaillé sur certains des points de notre programme. Sans que nous les sollicitions, Surbled et Piquard, après en avoir discuté avec leurs amis, nous proposèrent de nous apporter le fruit de leurs premiers travaux. Salah Bouakouir et moi les accueillîmes très volontiers dans le groupe d’études dont Surbled se révéla être un élément actif et compétent.
Des conversations que j’avais eues, notamment avec Pierre de Roux, président de la Banque industrielle d’Afrique du Nord (BIAN), il ressortait que l’Italie du Sud offrait, dans l’expérience de développement confiée à la Cassa per il Mezzogiorno, suffisamment de points de ressemblance avec l’Algérie pour mériter une information sur place. Aussi je suggérai à Sylvain, du cabinet de Robert Lacoste, et à Urbani, d’aller avec Bouakouir et Pierre de Roux à Rome pour rencontrer les administrations italiennes compétentes (dont la Cassa).
De cette visite, il nous apparut que les dispositifs d’aide à l’implantation d’entreprises nouvelles (crédits, garanties, etc.) étaient efficaces, mais que les objectifs visés par la réforme agraire étaient atteints plus lentement qu’il n’était prévu, voire imparfaitement, en raison de la difficulté de changer les mentalités des attributaires et d’organiser une assistance technique permanente sur le terrain. Il nous apparut aussi qu’il était indispensable de créer un organisme spécialement chargé du développement (qui fut, ensuite, la CEDA).
J’avais, par ailleurs, demandé à Claude Gruson, lorsque les travaux de « modélisation » furent assez avancés, de venir à Alger pour nous donner ses avis et ses conseils. Enfin, lorsque le rapport fut prêt, en « bonnes feuilles », Robert Lacoste décida, avec raison, de recueillir l’avis d’experts étrangers indépendants choisis par son cabinet, ce qui donna lieu à deux journées de travail avec eux à Paris, au cours desquelles les experts nous firent part de leurs réflexions, dans l’ensemble positives.
Le rapport parut, en 1958, sous le titre soigneusement choisi des « perspectives décennales de développement de l’Algérie ». Les « perspectives » furent parfois sévèrement jugées. Elles ont eu, cependant, deux mérites : le premier, de donner un cadre aux actions que les gouvernements souhaitaient engager ; le second, de faire prendre conscience de l’ampleur des moyens à consacrer pour assurer un développement durable et, plus tard, de savoir si une telle ambition serait toujours à la mesure de la France, alimentant ainsi des réflexions qui avaient certainement déjà trouvé leur place à la direction du Budget.
Fiscalité et Finances Locales
Les représentants du commerce et de l’industrie se plaignaient notamment par la voix de Laurent Schiaffmo de la lourdeur de l’imposition des bénéfices (entretiens rappelés par M. Daniel Lefeuvre). M. Schiaffmo n’avait pas tort, car les inégalités qu’il dénonçait tenaient, pour une grande part, au régime de financement des collectivités locales. Dans les ressources des budgets communaux figuraient des centimes additionnels aux impôts cédulaires sur les revenus perçus par l’Algérie, portant le taux effectif des cédules au double et parfois plus du taux de base algérien. M. Schiaffmo souhaitait pour cette raison une réforme des finances locales.
J’estimais celle-ci également nécessaire, mais pour une seconde raison, sur laquelle j’avais souvent l’occasion de m’expliquer : à l’échelle d’une commune, le produit des cédules peut varier beaucoup sur une courte période en face d’une stabilité relative des charges des budgets. Le remède était dans le remplacement des « centimes » par une taxe à l’assiette plus stable et aussi plus large, en raison de la nature même des charges communales. Il n’y avait guère que le chiffre d’affaires qui répondait à ces conditions. C’est d’ailleurs ce qui avait été envisagé depuis plusieurs années, mais sans que le projet ait pu recueillir l’approbation de tous les conseils généraux, ni de la majorité des délégués, dans des conversations de commission. Il avait cependant donné lieu à un article d’Abderrhamane Parés, président de la commission des finances dans un quotidien, dans lequel, malgré la forme interrogative du titre « Faut-il réinformer les finances locales ? » l’auteur prenait une position favorable.
La direction des Finances procéda à des simulations sur des cas réels plus nombreuses que ce qui avait pu être fait jusqu’alors, desquelles il ressortait que les inconvénients dénoncés étaient, dans l’ensemble, corrigés. La commission des finances fut sensible à l’aspect d’une plus grande stabilité des ressources communales et l’Assemblée algérienne adopta finalement le projet.
Il n’est pas facile d’élargir l’assiette d’un impôt, sans susciter réactions et résistances. D’abord, malgré les simulations faites, il se révélait - et c’était inév...
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