Mode de financement des collectivités territoriales en France

Le débat sur le financement public se limite souvent à la question de la dette de l'État. Pourtant, la complexité et la diversité des modes de financement des collectivités territoriales justifient un intérêt au moins aussi important.

Une collectivité territoriale est une structure administrative distincte de l'État, qui prend en charge les intérêts de la population d'un territoire précis. Elle dispose de la personnalité morale, détient des compétences propres confiées par le Parlement et exerce un pouvoir de décision par délibération au sein d'un conseil de représentants élus.

Sont, ainsi, des collectivités territoriales, les communes, les départements et les régions. Leur organisation est, d'abord, déterminée par la Constitution, puis par le Code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, sont soumis à des règles analogues à celles régissant les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale (les EPCI).

Depuis la loi de décentralisation, qui a unifié et profondément réformé leur régime, les collectivités territoriales disposent d'une large autonomie pour se financer, et, notamment, pour emprunter. Cette autonomie s'est accompagnée de la définition de certaines règles qui ont permis, jusqu'à récemment, de contrôler leur endettement. Elles ne peuvent, par exemple, emprunter que pour financer leurs investissements.

Tout comprendre sur le budget des collectivités territoriales - Partie 1/2 !

Sources de financement des collectivités territoriales

Les recettes des collectivités proviennent notamment :

Des impôts locaux : directs (taxe d'habitation, taxes foncières) ou indirects (droits de mutation DMTO, taxe d'enlèvement des ordures ménagères, etc.) et fiscalité économique (contribution économique territoriale, etc,).
Des dotations de l’État ainsi que des subventions de l’État et d’autres organismes publics.
Des produits des services et du domaine des collectivités.
Des produits des emprunts.

En moyenne, les dotations de l’État et de l’ensemble des organismes publics représentent environ 30 % des ressources globales d’une collectivité. Chaque année, l’État attribue des dotations aux communes, aux établissements de coopération intercommunale (EPCI) aux départements et aux régions. L’ensemble de ces aides financières appartiennent au périmètre des concours financiers de l’État. En 2019, cette enveloppe représente 48,6 milliards d’euros.

Les dotations répondent à trois finalités : compensation, péréquation et investissement.

Dotations de compensation

La plupart des dotations versées par l’État s’inscrivent dans une logique de compensation. Le plus souvent, elles ont été créées en contrepartie d’une mesure nouvelle (par exemple : suppression d’un impôt local ou transfert de compétence). Il peut s’agir de :

Contribuer à la compensation des charges générales des collectivités. C’est notamment l’objet des parts forfaitaires de la DGF.
Compenser le coût des transferts de compétences. C’est le cas de la dotation générale de décentralisation (DGD), de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) et de la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), créées à l’occasion des Actes I et II de la décentralisation.
Compenser les allègements d’impôts locaux et les pertes dues à la suppression de la taxe professionnelle (DCRTP).
Compenser la charge de TVA que les collectivités et leurs groupements supportent sur leurs dépenses d’investissement et sur certaines dépenses de fonctionnement, notamment en matière d’entretien des bâtiments publics et de la voirie. Ce fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), prélevé sur les recettes de l’État, est forfaitaire , il constitue la principale aide de l’État aux collectivités locales en matière d’investissement (5,5 Mds € en 2018).

Dotations de péréquation

Les dotations de péréquation sont versées aux collectivités les plus défavorisées ; elles ont pour but de réduire les inégalités de ressources des collectivités par rapport à leurs charges. La plupart sont intégrées dans la dotation générale de fonctionnement (DGF) :

Pour les communes, il s’agit de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP).
Pour les groupements de communes, il s’agit de la dotation d’intercommunalité.
Les départements bénéficient de deux dotations : l’une à vocation urbaine - la dotation de péréquation urbaine (DPU), et l’autre à vocation plutôt rurale - la dotation de fonctionnement minimale (DFM).
Les régions bénéficient depuis 2018 d’une fraction de la TVA.

Dotations et subventions d’investissement

L’État attribue des subventions aux collectivités qui portent des projets d’investissement. C’est notamment l’objet de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), de la dotation de soutien à l’investissement des départements (DSID) ou encore de la dotation « politique de la ville » (DPV).

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Le ministre de l’Intérieur et le ministre de l’Économie et des finances peuvent décider, sur les crédits ouverts au budget du ministère de l’Intérieur, d’attribuer une subvention exceptionnelle aux communes dans lesquelles des circonstances anormales entraînent des difficultés financières particulières (article L. 2335-2 du CGCT). Pour qu’une commune soit éligible au dispositif, il faut qu’elle n’ait pas été en mesure d’adopter son budget en équilibre, que le préfet ait saisi la chambre régionale des comptes (article L.

Les subventions de l’État relatives à des projets d'investissement peuvent être consacrées au financement des différentes phases d'une opération, telles que les études, la recherche et le développement, les acquisitions immobilières, les travaux de construction ou d'aménagement, les grosses réparations, l'équipement en matériel (à l'exclusion du simple renouvellement). De plus, une telle subvention ne peut être versée que sur justification de la réalisation du projet subventionné. Toutefois, une avance peut être versée lors du commencement d’exécution du projet. L’avance ne peut excéder 30% du montant prévisionnel de la subvention. Ensuite, des acomptes peuvent être versés au fur et à mesure de l’avancement du projet. Enfin, le montant de la subvention de l'État ne peut avoir pour effet de porter le montant des aides publiques directes à plus de 80 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable engagée par le demandeur.

Comment sont calculées les dotations ? Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), la principale des dotations, est fixé chaque année par la loi de finances. La répartition des dotations aux collectivités dépend de nombreux critères dont le nombre d’habitants de la collectivité, sa situation géographique, sa superficie, le revenu de ses habitants, sa richesse fiscale, sa longueur de voirie, etc.

Les dotations peuvent varier à la hausse ou à la baisse en cas de variation démographique importante ou lorsque deux collectivités fusionnent par exemple. Les DGF des communes, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des départements se caractérisent en 2022 par une grande stabilité.

Financement des collectivités territoriales

Source : Vie Publique

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Emprunts et crédits de trésorerie

Bien que constituant des sources de financement externe pour les collectivités locales, l'emprunt et les crédits de trésorerie obéissent à des régimes budgétaire et comptable différenciés. Il découle de cette distinction fondamentale que les crédits procurés par une ligne de trésorerie n'ont pas pour vocation de financer l'investissement et ne procurent aucune ressource budgétaire. Ils ne financent que le décalage temporaire dans le temps entre le paiement des dépenses et l'encaissement des recettes.

Les collectivités locales se voient cependant proposer par des établissements financiers des produits mixtes, qui peuvent aboutir, sur la base d'un même contrat, à une certaine articulation entre crédits de trésorerie et emprunts budgétaires. En fonction de leur spécificité, ces différents produits suivent des procédures budgétaires et comptables précises. Ces concours financiers suivent le régime budgétaire et comptable détaillé par la circulaire du 22 février 1989.

Les fonds prêtés sont suivis hors budget, dans les comptes financiers de la classe 5, jusqu'à la clôture de l'exercice budgétaire, puis peuvent être consolidés en fin d'exercice au compte budgétaire 16 « Emprunts ». La consolidation de la ligne de trésorerie en emprunt s'effectue à la seule initiative de l'ordonnateur, par l'émission d'un titre de recette sur le compte 16. De même, le remboursement d'une ligne de trésorerie n'est pas une opération budgétaire mais un simple mouvement de trésorerie diligenté par l'ordonnateur.

Dans la limite de ces plafonds dégressifs annuels, inscrits chaque année au compte 16 du budget primitif, la collectivité peut tirer et rembourser autant de fois qu'elle le souhaite, ce qui doit lui permettre de mobiliser les fonds selon ses besoins ou, au contraire, de les rembourser si elle n'en a pas temporairement l'usage. A la différence des lignes de trésorerie, ces emprunts sont inscrits préalablement au compte 16 du budget de la collectivité. Au 31 décembre de l'exercice, les tirages infra-annuels sont apurés par inscription du solde créditeur éventuel du compte 519 pour un montant équivalent en recettes du compte 16. La ligne de trésorerie est ainsi consolidée en emprunt à court terme le 31 décembre de l'année N, puis rouverte dès le 2 janvier de l'année N + 1 par remboursement de la dette à court terme. Sous couvert de prêts à court ou moyen terme destinés à financer des investissements, ces produits s'analysent en fait comme des lignes de trésorerie.

Patrimoine des collectivités et risques climatiques

En France, le montant du patrimoine des collectivités territoriales est estimé à 1 832 milliards d’euros en 2021, soit 73% du PIB. Ce patrimoine est composé d’infrastructures, bâtiments, équipements et réseaux divers permettant d’exercer les compétences qui leurs permettent d’assurer la gestion de services publics divers. Les communes sont les plus importantes détentrices de patrimoine, suivies des départements et des régions.

Catastrophes naturelles les plus coûteuses en France depuis 1900

Source : Planète Scope

Les évènements climatiques se traduisent par la dégradation de ces équipements publics, à ce titre, il est essentiel que les collectivités s’engagent dans des mesures de préventions pour minimiser l’impact de leur exposition aux dommages qui dégraderaient leur patrimoine. En France, entre 2019 et 2022, l’état de catastrophe naturelle (CatNat) a été reconnu pour 163 communes. De nombreux dommages ont été constatés et causés par les inondations et coulées de boue, mouvements de terrains, séismes et vents cycloniques.

Chaque année, 10% des communes sont reconnues en état de catastrophe naturelle, ce qui représente 1 milliard d’euros d’indemnisation. L' Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) anticipe pour le régime CatNat une hausse moyenne des primes à hauteur de 172% (2019-2050) en prenant en compte la hausse de la sinistralité.

Face aux catastrophes naturelles, les collectivités peuvent bénéficier du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), aussi appelé le Fonds Barnier, qui subventionne les actions de prévention des risques particuliers et des collectivités. Les infrastructures sinistrées peuvent faire l’objet de versements de dotations de la part de l’Etat ou de collectivités dans le but d’assurer la reconstruction. Il est important de noter que les conditions contractuelles proposées par les assureurs sont de plus en plus intransigeantes (hausse des primes, etc.) en raison de la hausse des coûts d’indemnisation des catastrophes climatiques. Certains refusent même d’assurer les collectivités qui sont très exposées au risque climatique.

Produits financiers complexes

A cette demande de financement croissante, a fait écho une sophistication de l'offre. De nombreuses collectivités territoriales se sont lancées, depuis la fin des années 1990, dans la "gestion active" de leur dette en ayant recours à de nouveaux types de produits dits "structurés".

Selon l'agence de notation FitchRatings, l'encours de ces produits pour l'ensemble des collectivités territoriales et EPCI a connu un développement très rapide en atteignant 30 à 35 milliards d'euros à la fin de l'année 2007, soit le quart de leur dette.

Historiquement, les premières solutions structurées de financement ont été proposées aux collectivités territoriales aux fins de réaménager des prêts à taux fixe, devenus moins intéressants du fait de la baisse des taux. Il est important de noter que ces produits ont été conçus et proposés dans une conjoncture économique favorable qui permettait de faire bénéficier les collectivités territoriales des évolutions positives des indices de référence.

Progressivement, les financements complexes ont évolué vers des formules intégrant ab initio des mécanismes permettant, non seulement de suivre l'évolution des marchés, mais, surtout, de se prémunir contre les mouvements excessifs de la courbe de taux. Ainsi, moyennant un taux initial très compétitif, l'emprunteur s'est vu proposer une formule de taux par laquelle le coût du crédit ne variait pas, ou peu, selon les mouvements du marché, mais pouvait évoluer fortement à la hausse en cas de variations extrêmes et supposées improbables de certains indicateurs de taux.

Depuis 1982, les collectivités territoriales disposent d'une grande autonomie en matière de souscription de produits financiers. Néanmoins, la circulaire de 1992 limite la souscription de tels instruments aux opérations de couverture des risques. Elle précise que "l'engagement des finances des collectivités locales dans des opérations de nature spéculative ne relève ni des compétences qui leur sont reconnues par la loi, ni de l'intérêt général [...]" (III, 1.a).

Si les principes juridiques sont clairs, le critère fondé sur la spéculation n'est, toutefois, pas aisé à appliquer en pratique : il pose le problème de la qualification juridique de l'opération spéculative. Cependant, un critère aussi radical est en pratique difficile à appliquer aux financements complexes, puisque ces derniers intègrent, mais seulement de manière partielle, un principe de couverture.

L'encours de "produits structurés" des collectivités territoriales a connu un développement rapide ces dernières années. La presse s'est faite l'écho de ce que plusieurs collectivités territoriales éprouvaient des difficultés financières liées à la souscription de produits structurés.

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