Montant des subventions aux entreprises en France : Analyse et enjeux
On parle beaucoup des aides aux entreprises, mais il n’y a de consensus ni sur leur périmètre ni sur leur montant total. Le sujet déchaîne les passions. Pour preuve, en vingt ans, la France a vu fleurir pas moins de dix rapports sur la question des aides aux entreprises, pour tenter de chiffrer ce dont elles bénéficient réellement.
Cette somme exorbitante n’est néanmoins pas consensuelle. Dans sa conférence de presse du 15 juillet, François Bayrou avait évoqué une addition qui « ajoute de manière un peu rapide des allégements de charges, des subventions et de multiples avantages de natures très différentes ».
Les aides et subventions pour la création d'entreprise en 2024
Différentes approches pour évaluer le montant des aides
Il existe plusieurs manières d'évaluer le montant total des aides versées aux entreprises en France, chacune aboutissant à des chiffres différents :
- Définition juridique européenne : Si on retient la définition juridique européenne, les « aides d’État » en France s’élevaient à 45 milliards d’euros en 2022 (ou 25 milliards sans les mesures Covid).
- Périmètre élargi : Une seconde approche retient un périmètre plus large, englobant quatre catégories de mécanismes : les subventions, les dépenses fiscales et les aides financières et certaines exonérations de cotisations sociales. Le total des aides aux entreprises en France s’élève alors à près de 112 milliards d’euros.
Ce périmètre peut être encore élargi. D’autres sources de financement public font l’objet de débat sur leur qualification même d’aides aux entreprises.
Au-delà de l’estimation du coût total, l’enjeu est la multiplicité des dispositifs, pour la plupart non évalués, avec à la clé un problème d’information et de lisibilité, pour les entreprises comme pour les citoyens, ce qui constitue également un enjeu démocratique.
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Un rapport du Haut-Commissariat à la stratégie et au Plan tente d'y voir plus clair dans ce maquis très difficile à évaluer et qui crée donc "un problème d’information et de lisibilité, pour les entreprises comme pour les citoyens".
"Diversité des définitions, des périmètres et du mode même d’estimation des coûts pour les acteurs publics… Trancher le débat sur le montant total des aides aux entreprises est un exercice complexe et subjectif", peut-on lire.
Répartition des aides en 2023
En 2023, les aides se répartissent de la manière suivante :
- Les subventions recensées en 2023 comptent pour 39,4 milliards, avec trois dispositifs totalisant 9 milliards (aides à l’apprentissage, soutien au photovoltaïque et rénovations du réseau ferroviaire).
- Les dépenses fiscales représentent 52 milliards d’euros, dont 23 milliards pour l’impôt sur les sociétés et 23 milliards pour les réductions de TVA.
- Sur les 74 milliards d’euros de dépenses sociales recensées en 2023, plus de 70 milliards correspondent aux réductions générales de cotisations sociales, qui s’appliquent à toutes les entreprises.
- Il y a aussi les aides des collectivités locales (7 milliards) et les subventions européennes (10 milliards).
Rapport de la commission d'enquête sénatoriale
L’exercice est inédit au Parlement. Ces cinq derniers mois, une commission d’enquête au Sénat a entendu 33 dirigeants de grandes entreprises, comme TotalEnergies, LVMH, Sanofi, Michelin, Lactalis ou encore STMicroelectronics. Son objectif : mesurer l’ampleur des aides publiques dont elles bénéficient, et s’interroger sur la façon dont elles sont suivies et évaluées.
Lancé cet hiver sur l’initiative du groupe communiste, républicain, citoyen et Kanaky (CRCE-K), après l’annonce de plusieurs réductions d’effectifs à Michelin et Auchan notamment, cet organe de contrôle a rendu public son rapport ce 8 juillet.
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« Quelques années après la gabegie qu’a constitué le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), l’actualité sociale fait ressurgir dans le débat public la problématique de la conditionnalité des aides publiques, ainsi que celle d’un contrôle plus strict et d’une évaluation plus poussée de ces aides », écrit le sénateur communiste Fabien Gay, en préambule de son rapport adopté le 1er juillet, à l’unanimité.
À l’issue de 87 heures d’auditions, auxquelles ont participé des responsables politiques passés ou actuels, des représentants de l’administration, des économistes ou encore des partenaires sociaux, les sénateurs formulent 26 propositions, en faveur d’un « choc de transparence » en matière de données, un « choc de rationalisation » des aides à tous les niveaux d’intervention puisqu’on recense plus de 2 200 dispositifs en tout genre.
Les préconisations visent aussi à provoquer un « choc de responsabilisation » en matière de conditionnalité des aides et des dividendes, ainsi qu’un « choc d’évaluation ».
« Le paysage des aides publiques aux entreprises semble d’aujourd’hui éclaté et échapper à toute réflexion d’ensemble », constate le rapporteur Fabien Gay (communiste), au début du rapport.
Principales conclusions du rapport
La première interrogation portait sur l’estimation du coût global pour les finances publiques des aides publiques. Face au manque de données fines à la main du gouvernement, la commission livre son propre calcul du total des aides publiques d’État versées aux entreprises. Selon son agrégat, pour l’année 2023, elles atteignent au moins 211 milliards d’euros, un montant qui comprend les subventions d’Etat, les aides versées par Bpifrance, les dépenses fiscales ou encore les allègements de cotisations sociales.
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Ce chiffre n’intègre pas les aides versées par les communes et leurs groupements, ni celles par les régions (estimées à 2 milliards d’euros selon leur association) ni les aides versées par l’Union européenne (leur montant pouvant atteindre jusqu’à 10 milliards d’euros).
« On voulait un chiffre précis, qui n’est pas discutable », insiste le rapporteur Fabien Gay, qui parle de « données objectivées ». « C’est un grand étonnement que ça soit une commission d’enquête sénatoriale, qui soit obligée de faire ce travail, qui n’était pas fait par l’administration », poursuit-il.
Le rapport de la commission, qui était présidée par le sénateur LR Olivier Rietmann (président de la délégation aux entreprises), précise que les aides doivent « s’apprécier dans un contexte global ».
Les sénateurs rappellent que les prélèvements obligatoires sur les entreprises sont parmi les plus élevés de l’Union européenne (20 % de la valeur ajoutée brute, selon Rexecode), et que deux grandes économies, les Etats-Unis et la Chine ont consacré plusieurs centaines de milliards de dollars de soutiens publics et d’investissements en direction de leurs industries et de leur tissu économique au sens large.
« Il n’y a pas de jugement de valeur. On ne peut pas dire qu’on a été choqué par les 211 milliards. Sans évaluation réelle, impossible de dire si ces 211 milliards sont bien ou mal utilisés », précise Olivier Rietmann.
Recommandations pour améliorer la transparence et l'efficacité
Plusieurs recommandations sont formulées dans le but de renforcer la transparence et l’information du public.
- Les sénateurs veulent que l’Insee crée d’ici le 1er janvier 2027 un tableau « détaillé et actualisé chaque année » des aides publiques versées aux entreprises.
- Ce tableau serait complété de notes explicatives et pédagogiques, ainsi que les données relatives aux prélèvements obligatoires « nets » imposés aux entreprises.
- Les sénateurs imaginent également la publication chaque année d’un rapport, par le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan, sur le suivi des aides versées aux grandes entreprises, entreprises de taille intermédiaires et aux PME, destiné aux parlementaires et aux partenaires sociaux.
- Un renforcement de l’information est également demandé au sein des entreprises, avec un accès aux données relatives aux aides publiques pour les comités sociaux et économiques.
Au cours des auditions, l’idée d’une publication d’un tableau public sur les aides perçues avait été bien accueillie par les chefs d’entreprise. Cette idée, à condition de mettre en parallèle les prélèvements dont elles sont redevables, avait fait consensus.
Remboursement des aides en cas de délocalisation
Avec l’évaluation d’ensemble, les préconisations de la commission d’enquête sur la fixation de conditions à l’octroi des aides étaient également très attendues, dans un contexte de la multiplication de plans sociaux ou de plans de départs volontaires.
Le rapport note que les « contreparties en termes d’emplois sont encore peu contraignantes en France » et que les conditionnalités aux aides ont encore « une place marginale ou peu opérante » dans le droit français.
La commission d’enquête formule de nouvelles modifications législatives. Elle préconise d’interdire l’octroi d’aides et d’imposer leur remboursement dans le cas d’entreprises condamnées de manière définitive pour une « infraction grave » ou qui ne publient pas leurs comptes.
Elle demande également une disposition prévoyant le remboursement total d’une aide de l’Etat ou d’une collectivité locale si une entreprise procède à une délocalisation de l’activité concernée dans les deux années qui suivent.
Le rapporteur Fabien Gay, qui avait dénoncé les réductions d’emplois en parallèle de la croissance du montant des dividendes, a également été rejoint sur un autre point par ses collègues. Le rapport de la commission appelle à exclure les aides publiques dans le périmètre du résultat distribuable, c’est-à-dire sur lequel est assis le calcul du dividende.
Suivi et évaluation des dépenses fiscales
Si la commission d’enquête dresse un satisfecit global sur le contrôle des aides, les sénateurs relèvent toutefois que le suivi et l’évaluation des dépenses fiscales, qui représentent en 2023 près de 43 milliards d’euros, sont « défaillants ».
Les conclusions sénatoriales épinglent notamment l’absence d’une évaluation régulière par un organisme dédié. Le rapport fait le constat que « la majorité des dépenses fiscales majeures » échappe à cet exercice de façon régulière.
Les sénateurs souhaitent provoquer à l’avenir un « choc d’évaluation ». Ils suggèrent de confier au Conseil des prélèvements obligatoires la mission de réaliser tous les trois ans une évaluation pour chaque dépense fiscale supérieure à 50 millions d’euros, ou encore de faire figurer dans les annexes des lois de finances des indicateurs de performance pour les 15 dépenses fiscales les plus coûteuses.
Travail de simplification et rationalisation
Face à la complexité du maquis d’aides, qui ne rend ni service aux entreprises, ni au contrôle parlementaire, le rapport met en évidence une trop longue inertie sur ce sujet.
La moitié des recommandations visent à « rationaliser le paysage des aides », « à tous les niveaux ». La commission d’enquête souhaite en particulier qu’à l’avenir toute création d’aide publique soit précédée d’une étude d’impact. Elle plaide également pour la mise en place d’un guichet unique dans chaque région, pour centraliser les demandes de toutes les aides de l’Etat, et éviter des doublons potentiels.
La commission sénatoriale préconise aussi de « rationaliser les aides publiques aux entreprises en divisant par trois le nombre de dépenses fiscales et de subventions budgétaires aux entreprises d’ici 2030 », mais également de « poursuivre la réflexion sur l’efficacité des allègements de cotisations sociales par secteurs d’activité ».
« Nous voulons changer la doctrine des aides publiques. Est-ce qu’un projet rentable doit être accompagné ? Nous ne le pensons pas », fait savoir Fabien Gay.
Sur le crédit impôt recherche (CIR), les sénateurs veulent qu’une réflexion soit engagée pour réduire le périmètre de la sous-traitance, et exclure certaines activités de ce coup de pouce fiscal.
Évolution des aides publiques aux entreprises
En 1979, les aides publiques aux entreprises représentaient 11,6 milliards d’euros, soit 3 % du PIB. Quarante ans plus tard, ce montant a littéralement explosé, atteignant 203,2 milliards d’euros en 2023 - près de 7,2 % du PIB.
Porté à son paroxysme par la crise sanitaire et le "quoi qu’il en coûte", le soutien financier de l’État aux entreprises avait franchi un record historique en 2021 avec 220,4 milliards d’euros.
Si cette somme a légèrement reflué, le niveau d’aides reste aujourd’hui largement supérieur à celui d’avant-crise. Loin d’être un simple dispositif d’urgence, cette manne publique semble s’ancrer durablement dans les finances de l’État - sans condition ni contrepartie exigée.
Principal poste de dépense publique, ces aides représentent un quart du budget de l’État.
Chaque année, des centaines de milliards d’euros d’aides publiques sont injectés dans les entreprises sans aucune garantie sur l’emploi, les salaires ou l’impact environnemental. Aucune obligation de création d’emplois, aucun engagement en matière de transition écologique : ces fonds sont distribués sans véritable suivi ni conditionnalité.
Les aides européennes aux entreprises françaises
Les aides européennes aux entreprises françaises s’élèveraient entre 9 et 10 milliards d’euros en 2022, se répartissant entre :
- 9 milliards dans le cadre des FEAGA/FEADER (moyenne annuelle 2023-2027) ce qui représentent des aides agricoles dans le cadre de la PAC (politique agricole commune) ;
- 40 millions d’euros/an dans le cadre du FEAMPA (affaires maritimes et pêche) ;
- 300 millions d’euros/an dans le cadre du FEDER/FTJ, lié au développement régional et à la transition juste ;
- Enfin 10 millions/an porté par le BAR (réserve d’ajustement dans le cadre du Brexit)
Comparaison des aides d'État en Europe
Du point de vue européen, le scoreboard state Aid Data permet de suivre le volume des aides d’État accordées par la France et déclarées à l’Union européenne.
Il apparaît en particulier que la France avec un montant d’aides d’État notifiées en 2022 à 0,94% du PIB, se retrouve à un niveau comparable au niveau d’aides publiques de 2018 (0,95%) pour ce qui a trait aux aides hors crise. Si on y ajoute les aides publiques liées aux mesures de soutien et de relance, les montants sont beaucoup plus importants (1,7% du PIB) mais en baisse rapide sitôt la pandémie de Covid-19 achevée (et malgré le début de la guerre en Ukraine en février 2022).
Le match France Allemagne sur ce registre montre que l’Allemagne n’a baissé drastiquement ses aides aux entreprises qu’à compter de 2022 afin de financer ses aides de crise (alors qu’entre 2013 et 2022, elle affichait des aides d’État aux entreprises bien supérieures à celles de la France).
Conclusion
Jugées essentielles par les uns, mais épinglées par les autres, les aides publiques aux entreprises continuent de susciter le débat alors que le gouvernement demande des efforts "à tous les Français" pour redresser les finances publiques. Pour les syndicats, il s'agirait avant tout de se pencher sur tous ces dispositifs, dont le très contesté Crédit Impôt Recherche, avant de demander de nouveaux efforts aux salariés.
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