Pourquoi la TVA a été Créée : Histoire et Objectifs
La Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) est un impôt indirect qui est appliqué à quasiment tous les biens et services proposés à la vente en France. C’est l’impôt dont le rendement est le plus important. La TVA est une taxe qui vient s’ajouter au prix de tous les produits qui y sont assujettis, c’est-à-dire la quasi-totalité.
Pour éviter qu’un même produit soit taxé plusieurs fois lors d’opérations successives d’achats et de reventes, comme par exemple entre un grossiste et un détaillant, un système de déductions de la TVA payée par les entreprises est mis en place. Les entreprises collectent cette TVA pour le compte du gouvernement et la reversent aux autorités fiscales. En d’autres termes, la TVA est un moyen pour le gouvernement de prélever un impôt sur la consommation, elle contribue à financer les services publics tels que les routes, les écoles ou encore les hôpitaux.
Avec 160 milliards d’euros collectés en 2023, la TVA est l’impôt qui a le plus rapporté à l’État, détenant 37,5% des recettes fiscales de l’État en 2023. La TVA a été inventée en 1954 par un haut fonctionnaire français, Maurice Lauré, alors directeur adjoint de la direction générale des impôts. Son objectif était de remplacer d’anciens impôts sur la consommation en instaurant une taxe prélevée à chaque étape de la production et de la vente d’un bien ou service. Adoptée rapidement par la France, la TVA a ensuite été reprise par l’Union Européenne et de nombreux pays du monde, devenant l’un des principaux impôts de financement des États.
Genèse et Évolution de la TVA en France
La généralisation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) fut la grande affaire fiscale des années soixante. La TVA est une invention géniale de Maurice Lauré en 1954. Cette taxe est un impôt sur la consommation finale des ménages. On aurait pu le prélever en totalité au moment de cette consommation, c’est-à-dire, en pratique et pour l’essentiel, chez les commerçants détaillants et les prestataires de services personnels.
Mais cette solution présentait deux sérieux inconvénients :
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- d’abord la nécessité de définir une consommation finale ; or rien n’indique lors d’un achat, que celui-ci soit effectué chez un commerçant ou dans une usine, si l’objet sera consommé par un particulier ou, au contraire, utilisé par une entreprise pour son activité industrielle ou commerciale. La même incertitude existe quand il s’agit d’un service ;
- ensuite, et surtout, le risque d’insécurité pour les finances publiques ; la quasi totalité de la collecte d’un impôt représentant une part considérable des recettes budgétaires serait confiée à plusieurs millions de commerçants détaillants et de petits prestataires de services, dont le contrôle par le fisc est souvent malaisé.
Là se situe la plus belle invention de Maurice Lauré. Au lieu de demander au dernier vendeur de verser à l’État la totalité de cet impôt de consommation, il a prévu que chaque entrepreneur intervenant dans le circuit de production puis de distribution - industriels, prestataires de services, grossistes, détaillants - payerait l’impôt sur la valeur qu’il ajouterait au produit.
En pratique, cette quote-part est fixée de façon assez simple : l’entreprise calcule le montant de la taxe sur le prix des produits qu’elle a vendus, et elle déduit de ce chiffre toutes les taxes qu’elle a elle-même acquittées sur ses achats. Et elle verse la différence au Trésor.
Ce simple rappel montre que la TVA n’est, en aucune manière, un impôt sur le bénéfice brut de l’entreprise, mais une taxe sur la consommation qui est perçue selon le système des paiements fractionnés.
La réforme réalisée par Maurice Lauré en 1954 avait, à l’origine, un domaine limité : seuls les industriels et quelques rares grossistes étaient assujettis ; cela concernait environ 350 000 entreprises, généralement importantes, donc capables de tenir les comptes servant de base au calcul de l’impôt.
Cette réforme avait été un succès, mais sur le plan pratique, le plus difficile restait à faire : appliquer cet impôt neutre et moderne à tous les autres agents de notre économie : commerçants détaillants ou grossistes, artisans, prestataires de services, professions libérales, soit environ 1 700 000 contribuables nouveaux, et même les agriculteurs qui étaient encore près de 1 700 000.
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Dans le monde des entreprises, il n’y avait guère que le secteur des magasins à succursales multiples - on ne parlait pas encore de grandes surfaces - qui était favorable à la réforme. En effet, le système existant frappait d’un lourd handicap ces professionnels : la taxation de ces détaillants était majorée sous prétexte qu’ils faisaient une économie fiscale parce qu’ils intégraient la fonction de grossiste. Mais ces professionnels dynamiques étaient aussi une menace pour certains petits commerçants : dans la bataille pour la TVA qui allait s’engager, ils ne pouvaient pas s’avancer à visage découvert.
Car il s’agissait bien d’une bataille, tant les adversaires du projet étaient nombreux et puissants.
Avec le recul du temps, trois causes majeures me semblent avoir joué un rôle décisif pour assurer le succès de la réforme. La première, et sûrement la plus importante, tient aux qualités intrinsèques de la TVA qui peuvent toutes se retrouver dans un seul mot : la neutralité. Chacun comprend que, pour financer les services publics, l’État doit prélever des impôts et chacun admet que, dans un souci de justice ou d’efficacité, l’impôt direct soit différencié, notamment en fonction des capacités contributives des contribuables ou des objectifs d’une politique économique ou sociale. En revanche, l’inégalité devant l’impôt indirect est considérée comme insupportable par les chefs d’entreprise, car elle est ressentie comme une atteinte aux règles de base de l’économie de marché : la concurrence loyale et le développement de l’activité grâce à l’effort et l’innovation.
À la différence des diverses taxes antérieures, la TVA se présentait comme un impôt neutre :
- neutre au regard des méthodes et de l’organisation de la production ;
- neutre quels que soient la forme et le nombre des intermédiaires des circuits de distribution ;
- neutre enfin quels que soient les choix des consommateurs face à des produits de même type.
Cette neutralité est obtenue grâce au mécanisme très original des déductions. Elle trouve sa manifestation formelle et comptable dans la notion de prix hors taxe et dans la comptabilisation des opérations fiscales dans un compte de la classe 4 du plan comptable général, donc un compte de tiers : cela prouve bien que la TVA est extérieure à l’entreprise, même si cette dernière en est le percepteur pour le compte de l’État.
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Cette neutralité économique et l’habile construction technique qui l’assurait séduisirent Valéry Giscard d’Estaing. D’une manière générale, il portait beaucoup d’intérêt à la fiscalité, surtout lorsqu’elle satisfaisait son esprit logique, sa volonté de moderniser notre économie et sa conception libérale du marché : la TVA répondait parfaitement à ces préoccupations. En outre, ce projet s’inscrivait dans une perspective européenne. Il avait donc tout pour plaire au ministre : lors de la sérieuse préparation du texte puis pendant les longues séances au Parlement, Valéry Giscard d’Estaing mit au service de cette grande et difficile réforme son génie politique et sa parfaite maîtrise des débats parlementaires. Telle fut la seconde cause du succès.
La troisième tient à l’effort, sans précédent, engagée par l’administration fiscale d’abord pour rencontrer les divers acteurs de ce futur système - chefs d’entreprises de toute catégorie, responsables d’organisations professionnelles, experts comptables, conseillers fiscaux -, ensuite pour informer et conseiller les nouveaux contribuables afin de les aider à appliquer la nouvelle loi.
Dialogue et information n’étaient, certes, pas inconnus à la DGI, mais jamais dans le passé, l’administration fiscale n’avait mis en œuvre ces méthodes avec une telle ampleur et surtout, jamais dans le passé, elle n’avait pris autant le risque d’être contestée voire défaite par ses futurs assujettis. Le résultat fut à la mesure de l’audace : les partenaires de l’administration fiscale dans les diverses commissions constituées pour préparer puis mettre en œuvre cette réforme devinrent et demeurèrent les plus chauds partisans de la TVA et ses meilleurs défenseurs dans les instances professionnelles.
À peu près à la même époque, des dizaines de milliers de commerçants danois s’enchaînaient dans les rues de Copenhague pour s’opposer à la TVA. En France, la réforme mise en œuvre le 1er janvier 1968 ne suscita aucune opposition alors que le mouvement poujadiste était encore puissant et, trente ans après, on peut, sans risque d’erreur, affirmer que le rétablissement de la taxe locale à la place de la TVA provoquerait un tollé.
Harmonisation Européenne et Taux de TVA
L’harmonisation des règles d’assiette de la TVA a été considérée dès les années 1960 comme un complément nécessaire à la construction du marché commun. La chose n’allait pourtant pas de soi. En premier lieu parce que la situation des pays européens au regard de la TVA était très diversifiée dans les premières années de la construction européenne et demandait de profondes évolutions de la part de certains d’entre eux ; en second lieu parce que des règles communes de taxation de la consommation ne sont pas indispensables au bon fonctionnement d’un marché commun.
La première directive TVA a toutefois été adoptée au niveau communautaire en 1967. Elle a été suivie de nombreuses modifications qui ont été consolidées dans la « sixième directive TVA » du 17 mai 1977. Modernisé - quoiqu’à grand-peine en raison de la règle d’unanimité qui prévaut au sein de l’Union européenne en matière fiscale -, ce texte a été récemment refondu dans le cadre de la directive TVA du 28 novembre 2006. Les règles correspondantes ont été transposées dans les droits nationaux de l’ensemble des Etats membres : en France, elles figurent dans le Code général des impôts et en Allemagne, dans la « Loi sur la TVA » (Umsatzsteuergesetz).
Si le droit communautaire a imposé une harmonisation des règles d’assiette de la TVA dès 1967, la fixation des taux est longtemps restée une prérogative purement nationale. Cette autonomie des Etats peut se comprendre d’un point de vue économique : l’assiette de la TVA étant relativement peu mobile (un consommateur se déplace rarement dans un autre pays pour réaliser une transaction au seul motif que la TVA y serait à un niveau plus faible…), des différences de taux de TVA n’engendrent pas de distorsions économiques significatives. Seules les régions frontalières peuvent avoir à faire face à des phénomènes de concurrence par les taux de TVA.
Après une première tentative dans les années 1980, un accord a finalement été trouvé pour fixer non pas un taux mais une fourchette de taux de TVA. Dans ce contexte :
- les taux réduits (deux au maximum) doivent être compris entre 5 % et 15 %.
Dans ce contexte, les taux applicables en France et en Allemagne se sont fortement rapprochés. Le taux normal s’élève aujourd’hui à 19 % en Allemagne contre 20 % en France. La situation est la même concernant les taux réduits : 7 % en Allemagne contre un double taux de 5,5 % et 10 % en France depuis 2012. Ces taux placent les deux pays à des niveaux inférieurs à la moyenne européenne qui était en 2011 de 20,52 % pour le taux normal et de 8,46 % pour le taux réduit (Cour des comptes, mars 2011).
Cette convergence franco-allemande concernant les taux de TVA est récente, et son sens doit être resitué dans l’évolution de long terme des prélèvements fiscaux au sein des deux pays. En 1970, la France appliquait un taux normal de TVA deux fois supérieur à celui de l’Allemagne : 23 % contre 11 %. A cette époque, la France qui avait la première introduit la TVA dans son système de prélèvements obligatoires, sollicitait cet impôt bien plus que ses voisins.
Ensuite, un rapprochement graduel s’est opéré : en 1998, l’écart entre le taux normal français et celui de l’Allemagne n’est plus que de plus 5 points (20,6 % en France, 16 % en Allemagne). Une bonne partie du rattrapage du taux normal allemand s’effectue ensuite à la faveur de deux hausses successives : un point en 1999 et trois points en 2007, alors que pendant la même période le taux applicable en France baisse d’un point en 2000. La convergence des taux entre la France et l’Allemagne est donc le résultat de deux dynamiques très différentes : partant d’un niveau très faible, l’Allemagne a progressivement augmenté le taux de la TVA ; à l’inverse, la situation française fait apparaître une stagnation du taux applicable, qui n’est pas très différent aujourd’hui de ce qu’il était dans les années 1970.
Ces dynamiques différentes de la TVA en France et en Allemagne sont sans doute, pour partie, liées à l’histoire fiscale des deux pays. Partant d’un niveau de taxation de la consommation nettement plus faible, l’Allemagne avait des marges de progression plus importantes que la France. Plus qu’un décalage historique, les différences de progression de la TVA entre la France et l’Allemagne renvoient à des conceptions différentes de la politique fiscale dans les deux pays.
Objectifs de la TVA
Trois types d’objectifs peuvent être assignés à un prélèvement fiscal : le rendement, l’intervention économique et la redistribution.
Le rendement constitue en pratique l’objectif premier de la fiscalité. Il s’agit en effet de permettre le financement des politiques publiques à travers des ressources fournissant un produit élevé. La TVA réunit l’essentiel de ces qualités : elle est peu coûteuse à prélever puisque les entreprises assurent son recouvrement auprès des consommateurs et elle est à l’origine de ressources élevées et stables dans le temps.
L’intervention économique est un autre objectif possible des politiques fiscales. Cet objectif peut prendre plusieurs formes. Il peut être orienté vers la neutralité économique. Dès lors, l’impôt optimal est celui qui modifie le moins possible les comportements des agents économiques (consommateurs, entreprises). La théorie associe le concept de neutralité avec des impôts à assiette large et à taux faible. Toutefois, les pouvoirs publics peuvent aussi rechercher dans la fiscalité un instrument permettant d’orienter les comportements économiques. La démarche est tout autre et l’impôt est alors mobilisé pour sa capacité à influencer les choix des consommateurs ou des entreprises. Entrent dans cette catégorie les impôts destinés à décourager les comportements comportant des externalités négatives : taxes environnementales, taxes sur l’alcool… A l’inverse, des avantages fiscaux ciblés peuvent avoir pour objet d’encourager des comportements que les pouvoirs publics considèrent comme bénéfiques : c’est le sens, par exemple, des dispositifs soutenant les dépenses de recherche et développement des entreprises.
Enfin, la fiscalité peut poursuivre un objectif de redistribution. Elle modifie alors la répartition initiale des richesses - revenus et patrimoine - telle qu’elle résulte du jeu du marché pour tendre vers une répartition considérée comme plus équitable. L’instrument fiscal privilégié dans cette fonction est la progressivité du barème, qui permet de taxer d’autant plus fortement les richesses que celles-ci sont importantes.
Comme tous les impôts, la TVA peut se voir assigner un ou plusieurs de ces objectifs. A cet égard, la situation qui prévaut en France est très différente de celle observée en Allemagne. Cette dernière privilégie clairement l’objectif de rendement concernant la TVA. La plupart des débats relatifs à cet impôt s’articulent en effet autour de ce thème. Ainsi, la hausse de la TVA entrée en vigueur au 1er janvier 2007 a eu essentiellement pour objet d’augmenter les ressources des budgets publics. Sur les trois points d’augmentation de la TVA, deux ont été consacrés à la réduction des déficits publics, le troisième étant destiné à modérer la progression des cotisations d’assurance chômage. Par ailleurs, le débat lancé en 2010 sur la réduction du champ d’application du taux réduit s’est inscrit lui aussi dans une perspective d’amélioration du rendement.
A l’inverse, les objectifs assignés à la TVA en France apparaissent beaucoup plus diversifiés. Certes, la dimension de rendement de ce prélèvement, qui représente la moitié des ressources fiscales de l’Etat, n’est pas absente. Pour autant, elle n’a pas été prioritaire au cours des dernières années : la dernière hausse du taux normal de TVA date de 1995, et le second taux réduit entré en vigueur au 1er janvier 2012 n’a qu’un faible intérêt en termes de rendement en raison de son faible écart avec le taux réduit historique (7 % contre 5,5 %). A l’inverse, le législateur français a assigné à la TVA des objectifs économiques ambitieux : lutte contre le travail clandestin (taux réduit de TVA pour les travaux à domicile depuis 1997), soutien sectoriel et créations d’emplois (taux réduit de TVA pour l’hôtellerie et la restauration depuis 2010).
En termes de redistribution, les résultats sont également plus favorables en Allemagne qu’en France. Certes, la TVA est anti-redistributrice dans les deux pays : la part des dépenses consacrées à la TVA est plus élevée pour les ménages modestes que pour les ménages les plus aisés. Ce phénomène provient de ce que les ménages les plus modestes affectent la totalité de leurs revenus à la consommation - grevée par la TVA -, alors que les ménages les plus aisés en épargnent une partie - soustraite, donc à la TVA. La multiplication des taux réduits en France pourrait toutefois laisser à penser que ces aspects anti-redistributifs pourraient y être moins prononcés. Dans la réalité, il n’en est rien : les 10 % des ménages français les plus modestes consacrent 11,5 % de leurs revenus à la TVA, contre 10,3 % en Allemagne. A l’autre extrémité de l’échelle des revenus, les 10 % des ménages les plus aisés consacrent une part identique de leurs revenus à la TVA dans les deux pays (5,9 % en France et en Allemagne).
Une autre différence d’orientation des systèmes fiscaux français et allemand réside dans le nombre de taux utilisés : deux en Allemagne (taux normal et taux réduit) contre neuf en France (taux normal, deux taux réduits, un taux hyperréduit, cinq taux dérogatoires pour les départements d’outre-mer).
Il résulte de cette situation une grande complexité du système français, qui s’accompagne d’une moindre stabilité dans le temps. En effet, le recours plus large aux taux réduit s’est accompagné de modifications nombreuses de son périmètre d’application au cours des quinze dernières années : les travaux dans les locaux d’habitation sont passés au taux réduit en 1997 alors que le secteur de l’hôtellerie-cafés-restaurants a fait de même en 2010 ; l’introduction d’un second taux réduit de 10 % en 2012 a encore complexifié le paysage en traçant une frontière difficile à appréhender entre les deux taux réduits.
Le dispositif allemand apparaît, par contraste, nettement plus stable et plus lisible. Certes, l’hôtellerie a bénéficié du passage au taux réduit lorsque cela a été rendu possible par la modification de la directive européenne, mais les modifications du champ d’application du taux réduit ne sont pas allées plus loin. Surtout, l’orientation qui prévaut désormais consiste à soumettre un nombre toujours plus restreint de biens et de services au taux réduit, afin de réserver ce dernier aux seuls produits de première nécessité.
Au-delà des questions de lisibilité et de stabilité, cette différence d’approche de la TVA permet de mettre en lumière une conception différente du rôle économique de l’impôt en France et en Allemagne. Conçue dans notre pays comme un instrument permettant d’orienter les comportements économiques, la TVA est utilisée de façon plus neutre en Allemagne. Cette différence renvoie à des traditions économiques très différentes, marquées en France par l’interventionnisme public et en Allemagne, par le souci d’organiser un cadre institutionnel stable et neutre économiquement, en droite ligne avec les conceptions héritées de l’ordolibéralisme.
La troisième différence marquante concerne la structuration du débat sur la compétitivité fiscale, qui s’est focalisé en grande partie autour du thème de la TVA sociale en France, alors que les progrès à cet égard ont surtout été recherchés, en Allemagne, sur le terrain de l’imposition des sociétés.
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