Comprendre la Promulgation de la Loi de Finances : Définition et Enjeux

La loi de finances est l'acte juridique qui prévoit et autorise le budget de l'État. Elle détermine, pour un exercice correspondant à l’année civile, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte (LOLF, article 1er).

Les Fondements Juridiques de la Loi de Finances

Ce billet vise, d’une part, à présenter les règles du droit des finances publiques qui encadrent aussi bien l’adoption de la loi de finances que celle de la loi de de financement de la Sécurité sociale, en le faisant de façon systématique et historique, et d’autre part, à examiner comment l’actuel « projet de loi spéciale » tend à surmonter, au moins provisoirement, les difficultés issues de la motion de censure.

L’article 34 de la Constitution dispose que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Les règles spécifiques qui leur sont applicables relèvent de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui s’est substituée à l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959.

La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a réformé la LOLF, principalement à compter du dépôt du projet de loi de finances pour 2023, pour une première application aux lois de finances afférentes à l’année 2023. Les développements qui suivent tiennent compte de cette réforme, même si certaines dispositions antérieures de la LOLF pourraient encore s’appliquer à des lois de finances rectificatives afférentes à l’année 2022 (1).

Les Différentes Catégories de Lois de Finances

En application de la loi organique du 28 décembre 2022 précitée, on distingue désormais quatre catégories de lois de finances :

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• la loi de finances de l’année ;
• les lois de finances rectificatives ;
• la loi de finances de fin de gestion, nouvellement créée ;
• la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année, nouvelle dénomination de la loi de règlement.

Les lois de finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État (LOLF, article 32), leur sincérité s’appréciant compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

La loi de finances initiale prévoit et autorise, pour chaque année civile (principe de l’annualité budgétaire), l’ensemble des ressources et des charges de l’État.

Une loi de finances rectificative, appelée aussi « collectif budgétaire », modifie en cours d’exercice les dispositions de la loi de finances de l’année. Au moins une loi de finances rectificative est votée en fin d’année pour autoriser des mouvements de crédits ou réestimer le niveau des recettes. Toutefois, à compter de l’exercice 2023, la loi de finances rectificative de fin d’année pourrait être remplacée, si le Gouvernement le décide, par une loi de finances de fin de gestion.

La loi de règlement est l’acte qui constate le montant définitif des recettes et des dépenses de l’année écoulée et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances initiale, telle que modifiée éventuellement par des lois de finances rectificatives ou de fin de gestion. Elle approuve également le compte de résultat, exprimé selon les règles de la comptabilité générale.

Contenu et Structure de la Loi de Finances de l'Année

La loi de finances de l’année comporte deux parties distinctes (LOLF, article 34) :

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• la première partie autorise notamment la perception des impôts et comporte toutes dispositions relatives aux ressources, notamment fiscales, de l’État ; elle peut comporter les dispositions relatives aux impositions affectées à une personne morale autre que l’État (organismes de sécurité sociale, collectivités territoriales, autres tiers) ; elle comporte les dispositions relatives aux prélèvements sur recettes (au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne) (2), évalue chacune des ressources budgétaires, fixe les plafonds des dépenses et arrête les données générales de l’équilibre budgétaire présentées dans un tableau d’équilibre) ;
• la seconde partie fixe notamment, pour chacune des missions du budget de l’État, le montant des crédits en distinguant les crédits de subventions aux opérateurs et ceux finançant des dépenses d’investissement et, par ministère, le plafond des autorisations d’emplois ; pour chaque mission, elle définit des objectifs de performance avec des indicateurs associés à ces objectifs et récapitule les montants des dépenses fiscales, des ressources affectées, des prélèvements sur recettes et des crédits des comptes spéciaux associés ; elle peut également comporter des dispositions « rattachées » à une mission affectant directement les dépenses budgétaires et des dispositions relatives à l’information du Parlement et au contrôle de celui-ci sur la gestion des finances publiques.

Elle comprend également un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (LOLF, article 1er H). L’article liminaire comprend aussi l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, d’endettement et de dépenses de l’État, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Il estime les dépenses considérées comme des dépenses d’investissement pour l’ensemble des administrations publiques.

Les crédits du budget général de l’État sont présentés selon une nomenclature à trois niveaux :

• la mission, ministérielle ou interministérielle ;
• les programmes ;
• les actions.

La mission, qui ne peut être créée qu’à l’initiative du Gouvernement, comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie relevant d’un ou plusieurs ministères.

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (LOLF, article 7).

Les actions constituent le troisième niveau de présentation des dépenses, dont la LOLF ne donne aucune définition précise. Elles n’ont qu’un caractère informatif et visent à mieux identifier les composantes des politiques publiques et à en retracer les coûts.

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La présentation des crédits par titre (personnel, fonctionnement, charges de la dette, investissements, interventions, opérations financières) est indicative, sous réserve des dépenses de personnel (titre 2) qui sont plafonnées par programme.

Cette architecture budgétaire conforte le droit d’amendement des parlementaires. L’article 47 de la LOLF leur permet de modifier le montant et la répartition des crédits entre programmes d’une même mission, sous réserve de ne pas augmenter le plafond de crédits de celle-ci. En outre, l’article 34 de la LOLF leur permet d’introduire et de modifier les objectifs et indicateurs de performance associés à chaque mission.

Processus d'Élaboration de la Loi de Finances

Le processus d’élaboration du projet de loi de finances et du budget de l’État relève exclusivement du Gouvernement, comme l’indique l’article 38 de la LOLF qui dispose que « sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres. »

Il commence dès le début de l’année précédant l’exécution du budget et représente un travail considérable de prévision et de négociations entre le ministère chargé du budget et les autres ministères.

Avant son adoption par le Conseil des ministres, le projet de loi de finances est soumis, comme tout projet de loi, à l’avis du Conseil d’État (lequel n’est, jusqu’à présent, pas rendu public).

Le projet de loi est ensuite délibéré en Conseil des ministres, à une date permettant son dépôt dans la limite du délai prévu à l’article 39 de la LOLF, à savoir au plus tard le premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget.

La loi de finances ne portant que sur une seule année en application du principe d’annualité budgétaire, sa préparation s’inscrit néanmoins de plus en plus dans le cadre d’une programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle n’est plus, par ailleurs, un exercice strictement interne, depuis qu’une surveillance accrue des politiques budgétaires s’est mise en place dans le cadre de la zone euro et de l’Union européenne.

Programmation Pluriannuelle des Finances Publiques

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu une nouvelle catégorie de lois de programmation qui, sans être stricto sensu des lois de finances, sont, s’agissant de leur objet, très proches de celles-ci : il s’agit des lois de programmation qui définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques », en s’inscrivant « dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques » (avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution).

Ces lois de programmation, dont le contenu est déterminé par les articles 1er A à 1er G de la LOLF, sont examinées par le Parlement selon la procédure législative ordinaire. Elles portent sur une période de trois ans minimum, doivent préciser l’objectif à moyen terme d’équilibre de la situation budgétaire des administrations publiques, sous forme d’une cible de solde structurel des comptes de l’ensemble des administrations publiques. Elles doivent également définir la trajectoire pluriannuelle pour y parvenir, les modalités du mécanisme de correction mis en œuvre en cas de constatation d’un écart important par rapport à la trajectoire de solde structurel au moment de la loi de règlement, ainsi que les modalités de prise en compte de circonstances exceptionnelles. Elles fixent un objectif, exprimé en volume, d’évolution des dépenses des administrations publiques et une prévision, exprimée en milliards d’euros courants, de ces dépenses en valeur, en distinguant la part des dépenses d’investissement, et déclinent cet objectif et cette prévision par sous-secteur d’administration publique. Elles fixent le montant maximal des crédits du budget général de l’État et des prélèvements sur les recettes de celui-ci, ainsi que les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État. Leur est annexé un rapport qui donne lieu à approbation du Parlement, présentant notamment les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, une présentation des principales dépenses publiques considérées comme des dépenses d’investissement, les modalités de calcul du solde structurel et les mesures visant à garantir le respect de la programmation.

Leur portée juridique a été précisée par le Conseil constitutionnel dans une décision du 13 décembre 2012 (décision n° 2012-658 DC, cons. 12) : « Considérant que les orientations pluriannuelles ainsi définies par la loi de programmation des finances publiques n’ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d’appréciation et d’adaptation que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; qu’elles n’ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l’examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi ».

Procédure Parlementaire et Délais

Les crises intenses sont également l’occasion de débats financiers approfondis, comme l’illustre l’adoption de trois lois de finances rectificatives entre mars et juillet 2020 en lien avec les conséquences économiques de la pandémie de Covid-19.

Le projet de loi de finances pour le prochain exercice doit être déposé au plus tard le 1er mardi d’octobre accompagné des annexes prévues aux articles 50 et 51 de la LOLF. Il est immédiatement envoyé en commission.

La procédure se trouve ralentie depuis 2001 dans la mesure où le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi (article 41).

Le débat ne doit pas s’enliser. L’Assemblée nationale doit se prononcer, en première lecture, dans le délai de quarante jours après le dépôt du projet. Le Sénat dispose de 15 jours.

Si l’Assemblée nationale n’a pas émis un vote en première lecture sur l’ensemble du projet dans les 40 jours, le Gouvernement saisit le Sénat du texte initial modifié le cas échéant par les amendements votés par l’Assemblée et qu’il a acceptés. Le Sénat doit alors se prononcer dans les 15 jours.

« Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours, les dispositions du projet peuvent être mis en vigueur par ordonnance ».

Dans ce cas le Parlement est dessaisi et les choix du Gouvernement vont s’appliquer. Cette mesure extrême qui vise à sanctionner le Parlement en cas de retard n’est pas, en effet, la seule procédure envisagée.

Elles visent les situations où le dépôt du projet de loi n’aurait pas été fait « en temps utile » pour que la loi puisse être promulguée avant le début de l’exercice.

Procédures d'Urgence et Loi Spéciale

Dans cette configuration, l’article 45 de la LOLF vient alors préciser que le Gouvernement dispose de deux procédures. Il peut demander à l’Assemblée nationale, avant le 11 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de la loi de finances.

Ce projet de loi « partiel » est soumis au Sénat selon la procédure d’urgence accélérée.

Dans le cas où cette procédure n’a pas été suivie ou n’a pas aboutie, « le Gouvernement dépose avant le 19 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, devant l’Assemblée nationale, un « projet de loi spéciale » l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année.

Dans une situation inédite, le Conseil constitutionnel a eu à statuer sur le contenu de cette loi spéciale.

Selon l’article 4 de l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, la perception des taxes parafiscales, au-delà de leur première année d’établissement devait être autorisée chaque année dans une loi de finances.

Le Conseil constitutionnel en constatant qu’en cas d’annulation du projet pour inconstitutionnalité il n’y avait pas « de disposition constitutionnelle et organique directement applicables », il appartenait « de toute évidence, au Parlement et au Gouvernement, dans la sphère de leurs compétences respectives, de prendre toutes les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ; qu’ils doivent, pour ce faire, s’inspirer des règles prévues, en cas de dépôt tardif du projet de loi de finances. »

Par là même, la loi spéciale qui autorisait « la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux organismes publics et organismes divers habilités à les percevoir ainsi que les taxes parafiscales existantes » n’est pas contraire à la Constitution. Elle (doit) être considérée comme une loi de finances, au sens de l’article 47 de la Constitution. Elle en « constitue un élément détaché, préalable et temporaire de la loi de finances pour 1980 ».

Jusqu’ici les procédures d’urgence ont été utilisées deux fois. L’une en 1962 lors de la discussion du projet de loi pour 1963 dont le dépôt devant le Parlement avait été retardé par les élections législatives de novembre 1962. Une loi « spéciale » devait être votée et les crédits correspondant aux services votés répartis par décret.

La seconde fois, les procédures d’urgences ont donc été utilisées lors de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la loi de finances pour 1980.

La Constitution et la loi organique appréhendent aussi le cas où le retard incomberait au Gouvernement.

Loi de Finances 2025 : Un Exemple Récent

Au terme d’une procédure inédite, la loi n°2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 a été publiée au Journal Officiel. Le débat parlementaire sur le texte avait été suspendu le 4 décembre 2024 au cours de la première lecture du texte au Sénat à la suite de l’adoption d’une motion de censure sur les conclusions de la commission mixte paritaire du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 et il n’a pu être adopté de façon définitive par le Parlement avant le 1er janvier 2025.

Depuis le 1er janvier, la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a permis d’assurer la continuité de la vie nationale et le fonctionnement régulier des services publics en 2025, dans l’attente de l’adoption de la loi de finances de l’année 2025. Cette loi spéciale, qui ne remplace pas le budget, a permis de gérer une situation provisoire jusqu’à la promulgation de la loi de finances initiale pour 2025. Adoptée au terme d’une procédure que le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution, la loi de finances initiale pour 2025 permet de doter la France d’un budget pour renforcer sa souveraineté, sa crédibilité et sa capacité à aborder l'avenir.

Les budgets pour 2025 alloués aux ministères permettent de financer les priorités du Gouvernement : l’éducation, la justice, la sécurité ou encore la défense nationale.

Le ministère des Armées voit ses moyens renforcés au service de la souveraineté et de l’autonomie stratégique de la France. Les orientations de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 se traduisent en 2025 par une hausse des crédits +3,3 Md€. Les moyens du ministère de l’Intérieur sont également rehaussés pour garantir la sécurité de nos concitoyens avec +1,0 Md€. Le ministère de la Justice bénéficie d’une hausse de +0,3 Md€ de ses crédits permettant le renforcement de nos juridictions et la poursuite du programme de constructions de places supplémentaires de prisons.

Augmentation des crédits pour l’enseignement supérieur et la recherche : augmentation de 152 millions d’euros pour la recherche et l’enseignement supérieur, dont 100 millions d’euros spécifiquement destinés aux universités.

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