Statut juridique et fonctionnement du conseil municipal en droit français

Le conseil municipal est l'assemblée délibérante de la commune qui, suivant l'article L.2121-29 du CGCT «règle par ses délibérations les affaires de la commune». Aux côtés du maire, organe exécutif de la commune, le conseil municipal est l'organe de décision par excellence. Les communes disposent de compétences générales de droit commun, ce qui implique que leurs décisions sont multiples et variées en fonction des circonstances et des faits locaux.

Définition et périmètre des affaires communales

Aucune définition précise et limitative de cette notion d'affaires communales n'est donnée. Les affaires de la commune ne correspondent pas à des domaines d'activité déterminés, mais elles se caractérisent par le but d’intérêt public communal poursuivi par le conseil municipal en décidant d’intervenir. Par exemple, des travaux destinés à prévenir les conséquences dommageables pour les biens et terrains situés sur le territoire communal du déversement d’eaux pluviales présentent un caractère d’intérêt communal, alors même qu’ils sont réalisés sur l’emprise d’une voirie départementale (CE 25 juillet 1986).

La jurisprudence administrative concernant les limites et les interprétations de la notion «d’affaires communales» est vaste et précise. Le juge administratif a apporté quelques précisions et limites à la notion, par exemple en considérant que la collectivité ne peut accorder des aides à des personnes privées poursuivant un intérêt lucratif autres que celles définies par les textes régissant cette compétence (CE 6 juin 1986). D’une manière générale, on retiendra que le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser que l’article L. 2121-29 du CGCT : «habilite le conseil municipal à statuer sur toutes les questions d’intérêt public communal, sous réserve qu’elles ne soient pas dévolues par la loi à l’Etat ou à d’autres personnes publiques et qu’il n’y ait pas d’empiétement sur les attributions conférées au maire.»

Compétences du conseil municipal

Le conseil municipal dispose de compétences générales de droit commun mais également d'attributions par la loi. Il peut par ailleurs déléguer une partie de ses compétences au maire, ce dernier étant, dans ce cas, dans l'obligation de rendre compte régulièrement au conseil municipal des décisions prises par délégation. Quelques exemples de compétences déléguées par la Loi et qu'il ne peut déléguer au Maire : avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements ou lorsque cet avis est demandé par le représentant de l'Etat dans le département ; vœux sur des objets d'intérêt local ; vote du budget de la commune ; modification des effectifs de la commune ; régime indemnitaire du personnel ; création et de l'implantation des écoles et classes élémentaires et maternelles d'enseignement public après avis du représentant de l'Etat dans le département ; arrêt du compte administratif du maire et du compte du receveur municipal ; établissement de la liste annuelle des contribuables susceptibles d'être désignés comme membres de la commission communale des impôts directs ; avis, aux fins de les rendre exécutoires, sur les délibérations des centres communaux d'action sociale ; désignation de ses membres ou de délégués pour siéger au sein d'organismes extérieurs dans les cas et conditions prévus par le CGCT.

Compétences du conseil municipal qui peuvent être déléguées au maire suivant l'article L.2122-22 du CGCT : l'affectation des propriétés communales utilisées par les services publics municipaux ; tarifs des droits de voirie, de stationnement, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics ; réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget ; règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants ; conclusion et révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas douze ans ; contrats d'assurance ; régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux ; délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières ; acceptation des dons et legs ; aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à un certain seuil ; rémunérations et frais d'avocats, notaires, huissiers et experts ; montant des offres de la commune à notifier aux expropriés ; création de classes ; reprises d'alignement ; droits de préemption et droit de priorité ; réalisation de diagnostics d'archéologie préventive ; renouvellement de l'adhésion aux associations dont elle est membre.

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Composition et mandat

Le conseil municipal est élu tous les 6 ans au suffrage universel direct. Le nombre de sièges à pourvoir au conseil municipal est fonction du nombre d'habitants. Le nombre de conseillers municipaux est déterminé par tranches démographiques (de 9 membres pour les communes de moins de 100 habitants à 69 membres pour les communes de 300 000 habitants et plus). Les conseillers municipaux sont élus au scrutin proportionnel de liste à deux tours, avec prime accordée à la liste arrivée en tête au-delà de certains seuils démographiques. Les listes doivent respecter la parité hommes-femmes.

L’échéance normale du mandat : le mandat des conseillers municipaux prend fin à l'issue du premier tour de l'élection municipale en cas d'élection des nouveaux conseillers municipaux au premier tour ou à l'issue du second tour de l'élection municipale, si aucun conseiller municipal n'est élu lors du premier tour. Néanmoins, s’agissant du maire et des adjoints, leurs fonctions prennent fin à l’ouverture du conseil municipal permettant l’installation des nouveaux conseillers municipaux et l’élection du maire suite au renouvellement général.

Organisation des séances et règles de convocation

Selon la loi, le conseil municipal se réunit au moins une fois par trimestre, sur convocation effectuée par le maire. Le conseil municipal se réunit et délibère à la mairie. Il peut également délibérer, à titre définitif, dans un autre lieu situé sur le territoire de la commune à condition que ce lieu ne contrevienne pas au principe de neutralité, qu’il offre de bonnes conditions d’accessibilité et de sécurité et qu’il permette la publicité des séances. Dans une commune nouvelle, le conseil municipal peut décider qu'une ou plusieurs de ses réunions auront lieu dans une ou plusieurs annexes de la mairie, sous réserve que, chaque année, au moins deux de ses réunions se tiennent à la mairie de la commune nouvelle.

Toute convocation est faite par le maire. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. Le délai à respecter entre la date d’envoi de la convocation et celle de la réunion est de trois jours francs dans les communes de moins de 3 500 habitants et de cinq jours francs dans les autres communes. Le terme de jours «francs» signifie que l’on ne tient pas compte ni du jour d’envoi ni du jour de réception de la convocation. En cas d’urgence, ce délai peut être ramené à un jour franc.

La convocation adressée par le maire aux conseillers municipaux vise à leur permettre de connaître l’objet des délibérations qu’il leur sera proposé d’adopter. Quelle que soit l’importance démographique de la commune, outre la date, l’heure et le lieu de la séance, la convocation doit préciser son ordre du jour. Elle doit aussi être affichée ou publiée, de manière à porter à la connaissance du public les différents points qui seront débattus lors de la séance. La précision de l’ordre du jour constitue une exigence d’autant plus stricte que, selon la jurisprudence, tout point qui n’y serait pas mentionné ne saurait faire l’objet d’une délibération lors de la séance concernée.

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Dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation doit être assortie d’une note de synthèse sur chacune des affaires qui sera soumise à délibération. Il s’agit là, selon la jurisprudence, d’une formalité substantielle dont la méconnaissance pourrait entacher la délibération d’illégalité.

Déroulement de la séance : présidence, quorum, vote

Les séances du conseil municipal sont présidées par le maire ou par celui qui le remplace. Lors des débats, des questions orales - ou formulées par écrit - relatives aux affaires de la commune peuvent être posées par des conseillers municipaux dans les conditions fixées par le règlement intérieur dans les communes de 1 000 habitants et plus. Le maire a seul la police de l’assemblée et peut faire expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu troublant l’ordre public.

Le conseil municipal ne délibère valablement que si la majorité des membres en exercice est présente. Avant chaque vote, la présence physique de la majorité des membres en exercice est exigée. À défaut de quorum, le conseil municipal est à nouveau convoqué à trois jours au moins d’intervalle ; il délibère alors valablement sans condition de quorum. Les conseillers municipaux peuvent donner procuration à un collègue pour voter en leur nom, un même conseiller ne pouvant être porteur que d’un seul pouvoir.

Pour adopter une délibération, toute forme de scrutin peut être employée : vote à main levée, vote par assis et levé, vote à haute voix… À l’instar du principe de la publicité des séances du conseil, les votes sont également, en principe, publics. Le scrutin secret a lieu lorsqu’un tiers des membres présents le réclame ou s’il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation. En cas d’élection à trois tours, si aucun des candidats n’a obtenu la majorité absolue après deux tours, il est procédé à un troisième tour et l’élection a lieu à la majorité relative ; à égalité de voix, l’élection est acquise au plus âgé.

Publicité, procès-verbal, registre et publicité des délibérations

La loi pose un important principe de publicité des séances du conseil. Les séances sont publiques et toute personne souhaitant assister aux séances doit donc pouvoir y accéder librement, sauf si le conseil municipal décide de se réunir à huis clos à la majorité absolue de ses membres. Les délibérations du conseil municipal sont publiées dans les conditions prévues à l’article L. 2131-1 du CGCT. Ainsi, les délibérations constituant des actes règlementaires ou des actes ni individuels ni règlementaires sont publiées sous forme électronique, dans les conditions fixées par l’article R. 2131-1.

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Le procès-verbal des séances, prévu à l’article L. 2121-15 du CGCT, a pour objet d’établir les faits et décisions des séances du conseil municipal. Le compte-rendu de chaque séance doit être affiché sous 7 jours, à la porte de la mairie, sur les panneaux dédiés, ou, lorsqu’il existe, sur le site internet de la commune. Non défini juridiquement, le compte-rendu vise à retracer les décisions prises par le conseil municipal sur les affaires inscrites à l’ordre du jour, sans détailler les débats. Cette formalité de publicité est nécessaire au déclenchement des délais de recours contentieux à l’encontre des délibérations. Le registre des délibérations, prévu à l’article L. 2121-23 du CGCT, est un document coté et paraphé par le maire, qui contient les délibérations par ordre de date. La tenue du registre est assurée sur papier et peut également être organisée à titre complémentaire sur support numérique dans les conditions prévues à l’article R.

Réglement intérieur, commissions et missions d’information

Le conseil municipal des communes de 1 000 habitants et plus doit établir son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation. Le règlement intérieur fixe les règles de fonctionnement de l’assemblée délibérante dans le cadre des dispositions prévues par le CGCT et doit préciser notamment les modalités d’organisation du débat d’orientation budgétaire, les modalités de la consultation des projets de contrat de service public, les règles relatives aux questions orales, les modalités d’expression des conseillers non membres de la majorité, et, dans les communes de 50 000 habitants et plus, les modalités de constitution et de fonctionnement des missions d’information et d’évaluation.

Au cours de chaque séance, le conseil municipal peut former des commissions chargées d’examiner des questions soumises au conseil soit par l’administration, soit à l’initiative d’un de ses membres. Ces commissions n’ont pas de compétence décisionnaire ; elles ne peuvent que proposer des mesures au conseil municipal qui n’est pas lié par leurs travaux préparatoires. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions doit respecter le principe de la représentation proportionnelle, un siège au minimum revenant à chaque composante du conseil.

Dans les communes de 50 000 habitants et plus, une mission d'information et d'évaluation peut être créée à la demande du sixième des membres du conseil municipal. Un même conseiller municipal ne peut s'associer à une telle demande plus d'une fois par an. La durée de la mission ne peut excéder six mois à compter de la date de la délibération qui l'a créée et ses modalités de fonctionnement sont fixées par le règlement intérieur.

Droits des élus, opposition et garanties du pluralisme

Afin de garantir l’expression du pluralisme et de permettre au public de connaître les différents points de vue des élus sur les affaires communales, le législateur a reconnu un certain nombre de droits aux élus de l’opposition au sein du conseil municipal. Ainsi, conformément à l’article L. 2121-27-1 du CGCT, dans les communes de 1 000 habitants et plus lorsque des informations générales sur les réalisations et la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale dans les conditions fixées par le règlement intérieur.

Ces dispositions, rédigées en termes généraux, s’appliquent à la communication régulière sur les actions menées par la municipalité, quel que soit le support utilisé : publications périodiques éditées directement par la commune ou gérées par un tiers, diffusion sur papier ou dématérialisée. Toutefois, il convient de rappeler que le droit d’expression sur les affaires communales doit être exercé par leurs titulaires, qu’ils soient de la majorité municipale ou de l’opposition, dans le respect des règles fixées par le code électoral et par la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse.

Le conseil municipal peut affecter aux groupes d’élus, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications. Le fonctionnement des groupes d’élus dans les communes de plus de 100 000 habitants peut faire l’objet de délibérations sans que puissent être modifiées, à cette occasion, les décisions relatives au régime indemnitaire des élus.

Conflits d'intérêts, démissions, annulation et fin des mandats

Une vigilance toute particulière doit être observée lorsqu’un élu apparaît lié de trop près aux conséquences d’une délibération à adopter. En effet, l’article L.2131-11 du CGCT considère illégales «les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires». En outre, l’article 432-12 du Code pénal réprime le délit dit de «prise illégale d’intérêt». Il est donc recommandé aux conseillers confrontés à une telle situation de ne pas prendre part au vote, ni même aux débats ou aux travaux préparatoires.

La démission volontaire est personnelle et individuelle. Elle peut intervenir à tout moment. La démission doit être adressée au maire ou, en cas de vacance du poste de maire, à l’élu qui en assure les fonctions. La démission est définitive dès sa réception par le maire. Le maire transmet immédiatement au préfet une copie intégrale de la lettre de démission. La démission d’office d’un conseiller municipal peut être prononcée soit par le tribunal administratif, soit par le préfet lorsque l’intéressé se trouve en situation d’inéligibilité ou d’incompatibilité pour une cause survenue postérieurement à l’élection, soit enfin par le juge de l’élection pour manquements aux règles relatives aux comptes de campagne.

La dissolution du conseil municipal met fin au mandat de chacun des conseillers municipaux, dès publication au Journal officiel du décret de dissolution et implique la désignation, par le préfet compétent, d’une délégation spéciale. En cas d’annulation de l’élection du conseil municipal ou du mandat d’un conseiller municipal, les conseillers proclamés élus restent en fonctions jusqu’à ce qu’il ait été définitivement statué sur les réclamations. En cas d’annulation de l’élection par le tribunal administratif et à défaut d’appel, la cessation du mandat de conseiller municipal et des fonctions exécutives locales a lieu à l’expiration du délai d’appel.

Registre, publicité et contrôle de légalité des délibérations

Parce qu’elles sont créatrices de droits ou d’obligations, les délibérations du conseil municipal font l’objet d’une transmission au contrôle de légalité (obligatoirement sous forme dématérialisée dans les communes de plus de 50 000 habitants à compter du 7 août 2020), et de mesures de publicité afin de permettre au public d’en prendre connaissance. Le compte-rendu de chaque séance doit être affiché sous 7 jours. Le procès-verbal, obligatoire, rédigé par un secrétaire, récapitule les faits, les décisions, les prises de paroles, le quorum, les votants… S’ils doivent être approuvés par les conseillers municipaux présents, la jurisprudence estime que «les conseils municipaux sont maîtres de la rédaction de leurs procès-verbaux».

Aspects pratiques et ressources

Le conseil municipal est une instance de décision et de consultation des plus importantes dans l'exercice de la démocratie locale. Les délibérations sont préparées par les services municipaux et contiennent suffisamment d'éléments de nature à ce que le conseil municipal puisse valablement s'exprimer et procéder au vote à la majorité absolue. Le conseil municipal nomme un ou plusieurs secrétaires de séance et peut adjoindre des auxiliaires pour assister aux séances.

Pour approfondir : à la suite de chaque renouvellement des conseils municipaux, l'AMF publie un «Guide du maire». Le «Guide du maire» réalisé par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) est également une ressource utile.

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