Statut juridique de la mairie au sein d'une communauté de communes

La présence d'une mairie au sein d'une communauté de communes soulève des questions de statut juridique, de répartition des compétences, de représentativité et de relations financières entre la commune et l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI). La communauté de communes (CC) est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave (articles L.5214-1 et suivants du CGCT). Cet EPCI constitue la formule la plus simple et la plus souple de coopération intercommunale à fiscalité propre. Réservé au milieu rural et petit urbain, il ne comporte pas de seuil démographique.

Position juridique de la mairie et qualité de la commune

La commune est la plus petite subdivision administrative française. Le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du maire et d'un ou plusieurs adjoints. La commune nouvelle a seule la qualité de collectivité territoriale. La commune nouvelle est soumise aux règles applicables aux communes.

Les établissements publics de coopération intercommunale reçoivent des compétences d’attribution transférées par les communes membres. Un EPCI exerce les compétences qui lui sont transférées en lieu et place des communes membres. Certaines des compétences des EPCI à fiscalité propre sont transférées par la loi, de manière obligatoire, d'autres le sont sur décision des conseils municipaux.

Transfert et dessaisissement des compétences

Les communes sont totalement dessaisies des compétences ainsi transférées et ne peuvent plus intervenir dans ces domaines (CE Commune de Saint-Vallier 1970). Elles ne peuvent pas plus opérer un transfert de ces compétences au profit d’un autre EPCI, sauf :

à les reprendre préalablement à l’EPCI auquel elles sont liées ;
à titre dérogatoire, à ce que l’EPCI nouvellement doté de la compétence se substitue à la commune dans le syndicat dont la commune était membre.

Les compétences des EPCI sont régies par le principe de spécialité et par celui d’exclusivité. En application du principe de spécialité qui régit tous les établissements publics, un EPCI ne peut intervenir que dans le champ des compétences qui lui ont été transférées (principe de spécialité fonctionnelle) et à l’intérieur de son périmètre (principe de spécialité territoriale). En vertu de ce principe, un EPCI ne peut donc intervenir, ni opérationnellement ni financièrement, dans le champ de compétences que les communes ont conservées.

En application du principe d’exclusivité, les EPCI sont par ailleurs les seuls à pouvoir agir dans les domaines se rattachant aux compétences qui leur ont été transférées. Toutefois, ce principe ne leur interdit pas de confier l’exercice de certaines de leurs compétences à un syndicat mixte à condition que le périmètre du syndicat inclut en totalité le périmètre communautaire après création du syndicat ou adhésion de la communauté.

Représentation de la mairie au sein de l'organe délibérant de la communauté

La communauté de communes est administrée par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres dont le nombre de sièges et leur répartition sont fixés par l’article L.5211-6-1 du CGCT. Les communes disposent d’une totale liberté dans le choix des compétences transférées. Sauf disposition contraire des statuts, chaque membre du syndicat dispose de deux sièges. Le comité du syndicat est soumis, pour l'essentiel, aux mêmes règles que celles prévues pour les conseils municipaux. Il règle, par ses délibérations, les affaires qui sont de sa compétence.

Le bureau d'un groupement est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres de l'organe délibérant. Ils élisent le président et les membres du bureau.

Modalités pratiques et outils de coopération

La création d'une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes de l'état civil concernant les habitants de la commune déléguée illustre les modalités pratiques d'articulation entre mairie et structure intercommunale. La commune peut, sauf délibération contraire, instituer des communes déléguées au sein d'une commune nouvelle ; le conseil municipal peut décider la suppression des communes déléguées dans un délai qu'il détermine.

Le syndicat intercommunal (syndicat de communes) est un établissement public de coopération intercommunale de forme associative, associant des communes en vue d'œuvres ou de services d'intérêt intercommunal (articles L.5212-1 et suivants du CGCT). Les syndicats mixtes, quant à eux, permettent à la communauté d'exercer certaines compétences via une structure dont les membres peuvent être des communes, des EPCI ou d'autres personnes morales de droit public. Le syndicat mixte fermé est constitué exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale ou uniquement d'établissements publics de coopération intercommunale. Un syndicat mixte ouvert peut associer un large ensemble d'acteurs publics et nécessite l'unanimité pour sa création.

Finances : fiscalité et dotations

La communauté de communes est un EPCI à fiscalité propre ; elle perçoit certaines recettes fiscales et bénéficie de dotations. La contribution économique territoriale (CET) est un nouvel impôt créé en 2010 qui concerne toutes les entreprises et est composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). La dotation d'intercommunalité constitue l'une des deux composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des EPCI à fiscalité propre. Chaque EPCI à fiscalité propre perçoit au titre de la dotation d'intercommunalité une dotation de base et une dotation de péréquation.

L'EPCI à fiscalité professionnelle unique, autre qu'une communauté urbaine, peut instituer une dotation de solidarité communautaire (DSC) au bénéfice de ses communes membres. Le montant de cette dotation est fixé librement par le conseil communautaire et réparti en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier par habitant.

Compétences obligatoires, optionnelles et supplémentaires

Les EPCI à fiscalité propre détiennent obligatoirement certaines compétences fixées par le législateur. Ces compétences se répartissent entre celles qui sont obligatoires et celles qui sont optionnelles choisies parmi des groupes de compétences dont un certain nombre doit être obligatoirement exercé par la structure intercommunale. Par ailleurs, les EPCI peuvent être investis de l’exercice de compétences supplémentaires traditionnellement dénommées compétences facultatives.

La reconnaissance du principe de subsidiarité s'exprime par la définition de l'intérêt communautaire attaché à l'exercice de certaines compétences expressément prévues par la loi. L'intérêt communautaire permet aux communes membres d'exercer des compétences de proximité.

Cas pratiques et évolution des statuts

La transformation des structures intercommunales est possible : des communautés de communes peuvent évoluer en communauté d'agglomération, communauté urbaine ou métropole selon des seuils démographiques et des conditions fixées par la loi. Sont transformées en métropole au 1er janvier 2015 l’ensemble des EPCI à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants.

La métropole de Lyon constitue une exception : collectivité territoriale à statut particulier, elle n'est pas un EPCI à fiscalité propre comme les autres métropoles et exerce de plein droit les compétences exercées par la communauté urbaine de Lyon ainsi que celles que les lois attribuent au département.

Aspects pratiques pour la mairie au quotidien

Sur le plan opérationnel, la mairie conserve la gestion des compétences communales non transférées et voit son rôle modifié lorsque des services sont mutualisés au niveau de la communauté de communes. Les agents communaux peuvent être intégrés dans des services intercommunaux ou affectés à des missions partagées. L’arrêté préfectoral peut intervenir pour formaliser certaines décisions d’organisation ou de périmètre. Le sous-préfet, représentant de l’État au niveau de l’arrondissement, assure le contrôle administratif des communes de son arrondissement.

Points de vigilance juridiques pour les maires

Veiller au respect des règles de transfert de compétences et au formalisme des délibérations des conseils municipaux et communautaires.
Contrôler la répartition des sièges et la représentation au sein de l'organe délibérant conformément aux dispositions légales et statutaires.
Anticiper les conséquences financières des transferts (participation aux charges, fiscalité, dotations).
Gérer les éventuels conflits de compétence entre commune et EPCI en rappelant les principes de spécialité et d'exclusivité.

Tableau synthétique : responsabilités et compétences

Acteur	Compétences principales	Rôle financier
Commune / Mairie	Compétences non transférées (urbanisme de proximité, état civil, etc.)	Fiscalité communale, participation aux charges intercommunales
Communauté de communes (EPCI)	Compétences transférées (collecte déchets, développement économique, etc.)	Fiscalité propre, dotation d'intercommunalité, DSC possible
Syndicat mixte / Syndicat intercommunal	Compétences confiées ou partagées (infrastructures, services)	Ressources par participations des membres, subventions

Association des Maires de France - Le Rôle Des Intercommunalités

Ressources et références utiles

Articles du CGCT (Code Général des Collectivités Territoriales) relatifs aux EPCI (L.5211 et suivants, L.5214, L.5216, L.5217).
Jurisprudence utile (ex. CE Commune de Saint-Vallier 1970) rappelant le dessaisissement des communes.
Guides pratiques sur la transformation des EPCI et l'articulation des compétences pour les maires.

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