Statut juridique du service des espaces verts dans les collectivités territoriales

Si la Charte de l’environnement de 2004 prévoit que «les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable », cette obligation a désormais valeur constitutionnelle. De nombreux autres textes, communautaires et nationaux, sont venus depuis préciser le champ d’application des exigences environnementales. Qu’il s’agisse des règlements européens du 21 octobre 2009 sur les produits phytopharmaceutiques et du 22 mai 2012 sur les produits biocides, de la loi du 6 février 2014 modifiée par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, les textes sont aussi stricts que précis.

Ainsi, devoir d’exemplarité environnementale oblige, il revient aux collectivités locales de savoir concilier l’agrément esthétique et les considérations paysagères avec des exigences environnementales réglementaires strictes en matière d’aménagement et de gestion des espaces verts. En outre, l’interdiction des produits phytopharmaceutiques conventionnels pour l’entretien de certains espaces publics ouverts au public s’est étendue aux jardins des particuliers depuis le 1er janvier 2019. Une toute récente note de service du ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation vient encore de préciser le cadre juridique applicable aux produits de biocontrôle ainsi que la liste des produits réglementés à ce titre.

Missions et responsabilité des collectivités

Les espaces verts de la commune relèvent de la compétence de la mairie. À ce titre, le premier élu municipal est responsable d’appliquer le plan local d’urbanisme qui prévoit l’aménagement des espaces naturels. Pour cela, il met en œuvre les services municipaux nécessaires à l’entretien de ces zones. Il peut aussi engager sa commune dans une démarche de préservation de la biodiversité.

Le maire exerce des pouvoirs de police pour assurer la sécurité et la salubrité des parcs, jardins et squares dans sa commune. Selon le Code général des collectivités territoriales et le Code de l’urbanisme, le conseil municipal définit la réglementation des parcs publics, en fonction de l’utilisation prévue de ces espaces. Garant de l’ordre public, le maire délègue aux agents municipaux et aux gardes champêtres le pouvoir de dresser des contraventions. Il peut également restreindre le stationnement de véhicules, interdire l’accès aux animaux, définir des conditions de circulation selon les saisons.

Si chaque commune adapte sa politique à la géographie et aux paysages dans lesquels elle s’inscrit, entretenir les espaces verts reste une mission qui incombe à toutes les municipalités. Celles-ci dirigent et coordonnent les services municipaux chargés de l’aménagement et de la gestion des jardins sur le territoire communal. Le conseil municipal peut choisir de déléguer cette compétence et donc de recourir aux services d’une entreprise privée.

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Obligations de sécurité et responsabilité administrative

Le jugement rendu par le Tribunal administratif de Rouen le 23 janvier 2025 illustre avec acuité l’étendue des obligations pesant sur les collectivités territoriales en matière d’entretien de leurs espaces publics. Sur le fond, le tribunal a appliqué le régime classique de responsabilité pour défaut d’entretien normal d’un ouvrage public. Ce régime établit une présomption de responsabilité pesant sur la collectivité gestionnaire dès lors qu’un lien de causalité est établi entre l’ouvrage et le dommage.

L’affaire trouve son origine dans un drame survenu le 31 juillet 2014, lorsqu’un enfant de douze ans a été gravement blessé par la chute d’une branche d’arbre de 300 kilogrammes dans le parc du Quesnot à Saint-Aubin-lès-Elbeuf. La victime a subi une fracture du fémur ayant nécessité plusieurs interventions chirurgicales et laissant des séquelles permanentes. L’expertise sylvicole réalisée par un spécialiste s’est révélée particulièrement accablante pour la commune. L’expert a mis en évidence que la branche était issue d’un rejet sur une souche d’érable sycomore fortement endommagée par des parasites et des champignons. Cette structure végétale présentait une fragilité structurelle évidente, la branche supérieure étant morte depuis de longs mois et menaçant de chuter à tout instant.

Le tribunal ne s’est pas contenté de ce constat isolé. Il a souligné que l’expertise avait révélé l’existence d’autres arbres dangereux dans le parc, notamment une autre souche supportant un rejet à risque, un sujet de grande taille complètement rongé et incliné, ainsi que de nombreux spécimens en état de suspension maintenus uniquement par l’entremêlement des branches. Face à ces éléments, l’argument de la commune selon lequel elle disposait de quatorze agents et réalisait des opérations de fauchage et d’élagage périodiques s’est révélé insuffisant.

La commune a également tenté, sans succès, d’obtenir un partage de responsabilité en invoquant un défaut de surveillance de l’enfant. Le tribunal a rejeté cet argument en relevant que le fait de se tenir sous un arbre dans un espace boisé ouvert au public ne constitue pas un comportement imprudent ou anormal. Cette position jurisprudentielle est importante car elle place la barre très haut s’agissant de la faute de la victime susceptible d’exonérer partiellement la collectivité.

Sur le plan indemnitaire, le tribunal a procédé à une évaluation détaillée des différents postes de préjudice. La commune a été condamnée à verser à la victime la somme de 22 997 euros, comprenant notamment 6 473 euros au titre du déficit fonctionnel temporaire, 8 000 euros pour les souffrances endurées, et 4 000 euros pour le déficit fonctionnel permanent. Par ailleurs, la Caisse primaire d’assurance maladie de l’Hérault a obtenu le remboursement de ses débours à hauteur de 7 277,58 euros, ainsi que l’indemnité forfaitaire de gestion prévue par le code de la sécurité sociale, fixée à 1 212 euros.

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Cette décision rappelle aux collectivités territoriales l’importance d’une gestion rigoureuse de leur patrimoine arboré. L’entretien des espaces verts ne saurait se limiter à des opérations de fauchage ou d’élagage sporadiques. Il exige une surveillance régulière par des professionnels compétents, capables d’identifier les risques phytosanitaires et structurels, et une programmation d’interventions conformes aux règles de l’art sylvicole.

Organisation des services espaces verts et profils professionnels

Quelles sont les missions ? Le Responsable espaces verts dépend généralement de la direction des services techniques des communes, structures intercommunales, département. Il participe à la définition et à la mise en œuvre des orientations stratégiques en matière d'espaces verts et de paysage : analyse des besoins, diagnostic environnement, réalisation des projets. Il choisit des options techniques à mettre en œuvre pour la création et la gestion des espaces verts en conformité avec les orientations politiques des élus et en veillant à la prévention des risques pour le public.

Il supervise les projets de maîtrise d'ouvrage en paysage : planification, suivi et contrôle. Il a en charge la protection du patrimoine vert du territoire. Il protège les espaces verts publics et privés. Il applique les moyens de protection des espaces verts. Il donne un avis sur les volets paysagers des permis de construire des gros projets d'aménagement (ZAC). Il coordonne des projets inter-services en aménagement, génie urbain. Il assiste et conseille les élus en matière d'aménagement des espaces verts en apportant un appui technique. Il coordonne les activités du service. Il réalise un diagnostic du service.

L'agent des espaces verts effectue l'entretien des espaces verts et naturels, le tout en préservant la qualité écologique et paysagère du site. L'agent peut travailler dans n'importe quel type de collectivité de la fonction publique territoriale : commune, intercommunalité, département, région. Comme le métier est catégorie C, il est possible de passer par une intégration directe, c'est-à-dire sans concours. Il est possible pour l'agent d'évoluer en grade, en cadre d'emploi, voire se spécialiser.

L’artisan paysagiste est un professionnel du jardinage et de l’aménagement des espaces verts qui propose divers services : création, restauration et entretien des parcs et jardins (travaux de jardinage, arrosage, élagage, etc.), entretien des espaces publics, des abords paysagers des voies de circulation, des terrains de sports, etc. Le paysagiste réalise des travaux variés : conception de jardins et d’aménagements extérieurs, plantation de végétaux, taille d’arbres, tonte de pelouse, nettoyage, arrosage, etc. Ses prestations s’adaptent aux besoins des clients, souvent à domicile ou en entreprise, sur devis et selon un tarif défini.

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L'accès à cette activité est réglementé en cas d'utilisation de produits phytopharmaceutiques et / ou biocides. Le "Certiphyto" atteste de l'acquisition par son titulaire de connaissances suffisantes pour exercer les activités d'encadrement, de mise en vente, de vente, d'utilisation à titre professionnel, ou de conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques. Il est délivré par activité professionnelle : "Conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques", "Utilisation à titre professionnel des produits phytopharmaceutiques" dans la catégorie "opérateur", "Utilisation à titre professionnel des produits phytopharmaceutiques" dans les catégories "décideur en entreprise soumise à agrément" et "décideur en entreprise non soumise à agrément", "Mise en vente, vente des produits phytopharmaceutiques".

La demande de certificat individuel professionnel doit être complétée en ligne et accompagnée d'un justificatif de suivi de formation ou de réussite au test, ou de la copie d'un diplôme. Le certificat individuel est délivré dans un délai de 2 mois à compter de la demande. En cas d'utilisation des produits phytopharmaceutiques, à tout moment, l’autorité administrative peut solliciter du détenteur de l'agrément des informations lui permettant de s'assurer que les conditions de l'agrément sont remplies. Article R254-19 du Code rural et de la pêche maritime.

Respecter la réglementation applicable aux produits phytopharmaceutiques et les obligations légales en matière de sécurité (transport du personnel, mise en conformité des matériels et des lieux de stockage, démarche qualité sur la traçabilité des traitements). Cas des jeunes travailleurs : Il est interdit de confier certains travaux à des travailleurs de moins de 18 ans et notamment de les affecter à des travaux en hauteur portant sur les arbres et autres essences ligneuses et semi-ligneuses. C’est possible, mais il faut savoir qu’il est par principe interdit de confier certains travaux à des salariés de moins de 18 ans.

Politiques de gestion, outils et bonnes pratiques

De nombreuses communes ont adopté un plan de gestion différenciée des espaces verts. Cet outil permet d’adapter l’entretien au type de zone, à son sol et à son utilisation. Il distingue ainsi plusieurs niveaux : les espaces horticoles de prestige (mairie, église, cimetière) sont particulièrement fleuris et soignés, les entrées de communes le sont un peu moins, les espaces verts extensifs (parcs et jardins communaux), puis les espaces verts techniques (terrain de football par exemple). Enfin les espaces naturels font l’objet d’un entretien de plus en plus réduit.

Hiérarchiser les espaces verts permet au maire de préserver les arbres, la faune et la flore. Il s’agit surtout de réduire les coûts d’entretien, grâce à un ciblage intelligent des zones et des moyens à appliquer. En tant que responsable de définir le plan local d’urbanisme et d’octroyer les permis de construire, le premier élu local peut largement influencer la politique en faveur de l’environnement. Il peut proposer au conseil municipal de modifier le PLU pour créer de nouvelles aires naturelles, ou encore lancer des travaux d’urbanisme incluant des espaces fleuris ou plantés d’arbres.

Par ailleurs, le maire peut engager sa commune dans une démarche pour obtenir un label tel que « Ville fleurie », « Ville durable et innovante », ou encore « Label éco-quartier ». L’obtention de ce label est soumise à plusieurs conditions telles que l’intégration de la biodiversité dans l’urbanisme et la gestion durable de l’eau.

En témoigne la récente enquête de l’Union nationale des entreprises du paysage (Unep) dans le cadre de l’Observatoire des villes vertes. « Les déchets verts sont ainsi désormais de plus en plus perçus comme une ressource à valoriser, constate Catherine Muller, présidente de l’Unep. Ils ne sont plus subis, mais considérés comme une matière s’intégrant au sein d’un processus global de traitement et de valorisation de la matière organique ».

Ainsi, dans les communes, la pratique du paillage avec le bois raméal fragmenté (BRF), issu de la taille des végétaux, tend à se généraliser. Une démarche devenue d’autant plus aisée à mettre en œuvre que la gamme des broyeurs de végétaux proposés par les fabricants ne cesse de s’étoffer et que leur prix tend à diminuer. Compter aux alentours d’un millier d’euros pour un modèle thermique autonome de 15 CV à un peu moins du double pour un système adaptable avec prise de force sur un micro tracteur.

La ville d’Orléans s’est lancée dans la mise en place d’un réseau de guides-composteurs bénévoles. La municipalité propose aussi aux habitants des ateliers de perfectionnement autour de la question de la gestion des déchets verts. En ce domaine, la mise en place de composteurs collectifs présente l’avantage de sensibiliser les habitants à moindre coût.

Parce que la nature doit aussi savoir s’inviter dans les rues, ne pas hésiter à se laisser tenter par les nouveaux modèles de jardinières décoratives. Dans la mesure du possible, éviter le plastique et privilégier le bois, le béton, l’acier ou la terre cuite. L’idéal étant les jardinières réalisées en bois issu de forêts gérées durablement ou produites localement. À ne pas négliger non plus, vérifier que les bacs sont assortis d’une double paroi avec réserve d’eau de manière à faciliter l’arrosage.

Côté bois local, la ville de Limoges récupère les troncs d’arbres abattus afin d’en faire du mobilier urbain disposé dans les parcs et jardin de la ville. Lutte contre les espèces invasives, création de «continuités écologiques », gestion alternative des eaux pluviales…, les démarches mises en place dans nos communes pour protéger la biodiversité en ville sont désormais à la portée de tous.

Communication, sensibilisation et ressources

Mais le savoir-faire, ou le «savoir-vert », n’est rien sans le «faire savoir ». Alors autant profiter de l’occasion pour informer les habitants des démarches entreprises et les inviter à suivre l’exemple. Quitte à attendre pour cela le printemps prochain. Prudence en période préélectorale oblige !

Travaux des sols, systèmes d’arrosage, entretien des arbres… Sur son site Internet, l’Union nationale des entreprises du paysage (Unep) propose une série de fiches pratiques à destination des professionnels et des collectivités. L’équipe Politicae vous propose des livres blancs à télécharger gratuitement sur notre site internet.

Tableau récapitulatif : responsabilités et outils

Ces aménagements répondent en grande partie à une réelle attente des Français, surtout dans les grandes villes. Une récente enquête a en effet montré que les préoccupations des habitants des villes les plus peuplées concernent surtout l’environnement et le cadre de vie. Ces enclaves naturelles constituent des aires favorables à la santé publique. Elles sont donc propices au sport et aux activités de plein air.

Par son rôle dans la gestion des espaces verts, le maire a donc l’occasion d’influer positivement sur la vie de ses citoyens. Par conséquent, mettre la nature au cœur de sa municipalité dans son programme électoral peut être une stratégie payante.

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