Comment fonctionne le fonctionnement général

Le fonctionnement général de l'État et de ses institutions repose sur une répartition des pouvoirs, des règles de procédure et des organes chargés d'assurer la continuité, la légalité et l'efficacité de l'action publique. La description suivante rassemble les éléments essentiels tirés du corpus fourni afin d'exposer, de manière organisée, les acteurs, les mécanismes et les principes qui président au fonctionnement général.

I. Le pouvoir exécutif

Sous la Ve République, le pouvoir exécutif est partagé, principalement, entre deux acteurs.

1. Le président de la République

Le président de la République représente la nation et assure la continuité de l'État ; il veille au respect de la Constitution et à l'indépendance de la justice. Chef des armées et responsable des orientations de la politique étrangère de la France, il garantit l'indépendance nationale, l'intégrité du territoire et le respect des traités. Lui seul peut décider de l'utilisation de l'arme nucléaire.

Chargé d'assurer le fonctionnement régulier des institutions, le président de la République nomme le gouvernement, préside le Conseil des ministres, promulgue les lois et signe les décrets et les nominations aux emplois publics.

Le président de la République peut convoquer le Parlement en session extraordinaire, dissoudre l'Assemblée nationale, saisir le Conseil constitutionnel et consulter directement le peuple par référendum sur des sujets bien précis (organisation des pouvoirs publics, politique économique et sociale, services publics, ratification d'un traité).

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Arbitre de la vie politique, le président de la République est le personnage central des institutions ; il tire directement sa légitimité de son élection au suffrage universel direct. Son mandat est de cinq ans renouvelables.

2. Le gouvernement

Dirigé par un Premier ministre, le gouvernement est composé de ministres et de secrétaires d'État. Chef du gouvernement, le Premier ministre réside à l'hôtel Matignon ; il est choisi par le président de la République et partage, avec lui, le pouvoir exécutif. Le Premier ministre est chargé de conduire la politique de la République et de veiller à l'application des lois ; il a l'initiative législative et exerce le pouvoir réglementaire, c'est-à-dire celui d'édicter des règlements qui permettent l'application des lois.

La Ve République est un régime parlementaire. Le gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale, qui peut le renverser en votant une motion de censure. Dans les faits, c'est presque toujours le président qui met fin aux fonctions du Premier ministre.

II. Le pouvoir législatif

Dans une démocratie, le pouvoir législatif représente celui du peuple souverain. Les assemblées auxquelles ce pouvoir est délégué sont au nombre de deux : l'Assemblée nationale et le Sénat, qui constituent le Parlement bicaméral.

En France, le Parlement est placé au troisième rang dans la hiérarchie des pouvoirs, après la présidence de la République et le gouvernement. De fait, le pouvoir législatif, sous la Ve République, est souvent plus orienté vers l'examen des projets du gouvernement que vers la proposition de textes nouveaux. Le Parlement discute et vote également le budget de l'État. Enfin, c'est le Parlement, réuni en Congrès au château de Versailles, qui ratifie les révisions de la Constitution proposées par l'exécutif.

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1. L'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale siège au Palais-Bourbon et compte 577 députés élus au suffrage universel direct.

L'Assemblée nationale exerce un pouvoir de contrôle sur la politique du gouvernement : elle dispose de la motion de censure, pose des questions écrites ou orales au gouvernement (séances télévisées hebdomadaires) et a la possibilité de mettre en place des commissions d'enquête parlementaires.

2. Le Sénat

Le Sénat siège au palais du Luxembourg ; il compte 348 membres en 2017, élus au suffrage universel indirect. Le Sénat, élu au suffrage universel indirect et renouvelable par moitié tous les trois ans.

Les deux assemblées, outre leur fonction de contrôle du Gouvernement, élaborent et votent les lois. L'Assemblée nationale, dont les 577 députés sont élus au suffrage universel direct pour cinq ans. Les deux assemblées, outre leur fonction de contrôle du Gouvernement, élaborent et votent les lois.

III. Institutions juridictionnelles et consultatives

Le Conseil constitutionnel est une institution juridictionnelle. Il est composé de neuf membres. Au sommet des juridictions administratives se situe le Conseil d'État qui juge en dernier recours de la légalité des actes administratifs.

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Les 233 membres du CESE sont répartis en trois grands pôles : le premier rassemble les acteurs de la vie économique et du dialogue social ; le deuxième représente les acteurs de la vie associative et de la cohésion sociale et territoriale. Le troisième pôle est constitué, dans la logique du Grenelle de l’environnement, des représentants des associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l'environnement et du développement durable.

IV. L'État : personnalité, souveraineté et organisation

Les éléments pour constituer un État sont au nombre de trois : une population, un territoire, un pouvoir. La population, rassemblée par une volonté de vivre ensemble dans un territoire, se dote d'un pouvoir disposant du monopole de la contrainte légitime.

Ces trois éléments ne suffisent cependant pas à définir l'État. Deux autres notions doivent être évoquées : celle de personnalité et celle de souveraineté.

1. L'État est doté de la personnalité morale

En étant doté de la personnalité morale, l'État agit au nom de la population qui est sur son territoire. Il a une vie propre et indépendante des volontés individuelles de tous ses membres. Il assure sa permanence : les changements qui surviennent dans sa composition n'affectent pas son existence, ni la durée de ses décisions. Malgré la succession des hommes et des femmes qui l'exercent, le fonctionnement du pouvoir est continu : les lois votées, les traités conclus survivent à ceux qui les ont adoptés ou signés. Cette continuité est indispensable à la sécurité des relations sociales et permet l'institutionnalisation du pouvoir.

2. L'État est souverain

Cela veut dire que l'État dispose d'un pouvoir qui ne relève d'aucun autre. Seul l'État est souverain, car il est le seul à disposer de la faculté de s'organiser lui-même de sa propre volonté, cela se résume en une formule lapidaire : « l'État a la compétence de ses compétences ». Les autres personnes morales ne sont pas souveraines, car elles doivent inscrire leurs actions dans le cadre que l'État leur fixe.

Pour autant, le terme souverain n'est pas synonyme d'omnipotent ou d'arbitraire. Car, si l'État est bien maître de son organisation, il doit s'appliquer à lui-même les règles qu'il pose et il ne pourra s'en affranchir qu'en les modifiant, c'est-à-dire en créant une nouvelle règle qui le liera. L'État est donc une personne morale souveraine soumise au droit qu'elle crée.

V. Un État unitaire devenu déconcentré et décentralisé

La France est un État unitaire, qui, de centralisé, est devenu déconcentré et décentralisé. L'État unitaire est celui qui ne possède qu'un seul centre d'impulsion politique. La politique de l'État est menée dans le cadre d'une organisation unique : un pouvoir législatif, qui peut être bicaméral, un pouvoir exécutif, qui peut être bicéphale.

1. La déconcentration

La déconcentration consiste à un découpage de l'ensemble du territoire en un certain nombre de circonscriptions administratives à la tête desquelles l'État place un représentant local du pouvoir central. Il s'agit donc d'un aménagement technique qui permet, au plus proche des populations, la mise en œuvre des politiques étatiques. Les circonscriptions administratives ne sont pas dotées de la personnalité morale, et les représentants locaux de l'État sont dans une situation d'étroite subordination hiérarchique par rapport au pouvoir central.

2. La décentralisation

La mise en place progressive de la décentralisation répond à une aspiration des citoyens et des administrés de s'occuper eux-mêmes des affaires de proximité, qui seront qualifiées d'affaires locales par opposition aux affaires nationales. Elle se concrétise par la création de deux nouvelles catégories de personnes morales de droit public à côté de l'État : les collectivités territoriales et les établissements publics.

Étant dotés de la personnalité morale, les uns et les autres disposent d'organes propres pour gérer leurs propres affaires : un organe délibérant et un organe exécutif.

Pendant longtemps, la différence entre collectivités territoriales et établissements publics a été très marquée : les collectivités territoriales étaient toutes dotées d'une compétence générale et leurs organes délibérants étaient les seuls à être désignés au suffrage universel direct ; les établissements publics étaient dotés d'une compétence spécialisée et leurs organes délibérants n'étaient pas élus directement.

Cependant, ces différences sont remises en question : la loi NOTRe du 07 août 2015 a retiré aux départements et régions certaines compétences générales, et certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre disposent désormais d'organes élus au suffrage universel direct (procédure de fléchage depuis 2014 pour certaines communes). Seule la métropole de Lyon s'est vu attribuer le statut de collectivité territoriale à statut particulier par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014.

VI. Le secrétariat général du Gouvernement : un organe central de coordination

Créé en 1935, le secrétariat général du Gouvernement est un organisme administratif léger (ses effectifs comprennent une centaine d'agents), relevant du Premier ministre et placé sous l'autorité du secrétaire général du Gouvernement. Chargé d'assurer le bon fonctionnement et la régularité de l'action gouvernementale, il est, à ce titre, un interlocuteur privilégié des services de l'Assemblée nationale.

1. Missions générales du SGG

Les missions du secrétariat général du Gouvernement (SGG) peuvent se décomposer en quatre rubriques :

• l'organisation du travail gouvernemental et le respect des procédures ;
• le conseil juridique du Gouvernement ;
• la continuité de l'action gouvernementale en cas de formation d'un nouveau Gouvernement ;
• la supervision des services du Premier ministre.

2. Organisation du travail gouvernemental

Le secrétariat général du Gouvernement intervient à toutes les étapes de l'élaboration des décisions du Gouvernement. Tout d'abord, il convoque les réunions interministérielles, établit un compte rendu qu'il conserve et diffuse. À ce titre, le secrétariat général du Gouvernement se comporte comme le « greffier de la République ».

Il a également la charge de transmettre aux formations consultatives du Conseil d'État les textes les plus importants (lois, ordonnances, etc.), d'exposer le point de vue du Gouvernement et de veiller à la cohérence des interventions des différents ministères, ainsi que de suivre l'évolution des débats.

Le secrétariat général du Gouvernement assure aussi le secrétariat du Conseil des ministres en intervenant pour préparer l'ordre du jour et les dossiers des questions qui y sont inscrites et enfin pour relever les décisions prises.

3. Le conseil juridique du Gouvernement

Le secrétariat général du Gouvernement a un rôle de conseil juridique à l'égard du cabinet du Premier ministre et des autres ministères. Les membres du secrétariat général du Gouvernement et notamment les chargés de mission examinent la correction juridique et formelle des textes.

Il coordonne les travaux d'évaluation préalable des projets de loi et des projets d'actes réglementaires. En liaison avec les ministères concernés, le secrétariat général du Gouvernement défend devant le Conseil d'État les décrets faisant l'objet d'un recours contentieux. Il assure également une « veille constitutionnelle » à tous les stades de la procédure sur les problèmes de constitutionnalité soulevés par un texte et établit en cas de saisine du Conseil constitutionnel les observations présentées au nom du Gouvernement.

Enfin, le secrétariat général du Gouvernement assure la publication au Journal officiel des textes législatifs et réglementaires ainsi que la diffusion d'un guide de légistique destiné à améliorer la qualité rédactionnelle de ces textes.

4. Continuité et supervision

Le secrétariat général du Gouvernement est un organisme administratif permanent : ses membres ne sont pas remplacés lorsque le Premier ministre quitte ses fonctions. C'est d'ailleurs au secrétariat général du Gouvernement qu'il appartient de « guider » le nouveau Gouvernement lors de son installation. Il est le garant de la continuité de l'action gouvernementale à travers les changements politiques.

Il prépare les décrets d'attribution et de délégation qui définissent les compétences de chaque membre du Gouvernement, affecte les moyens logistiques aux nouvelles équipes ministérielles et leur apporte toutes informations utiles sur l'état des lieux des réformes et des procédures du travail gouvernemental.

5. Un interlocuteur privilégié du Parlement

Le secrétariat général du Gouvernement joue un rôle majeur dans la vie du Parlement en assurant la publication et la transmission aux assemblées des informations relatives à l'organisation des sessions et des séances. Il intervient également dans la procédure législative : préparation du décret de présentation du projet de loi, dépôt physique du texte sur le bureau des assemblées parlementaires, transmission des textes adoptés par les assemblées, et, en cas de saisine du Conseil constitutionnel, présentation des observations du Gouvernement sur le recours contre la loi votée.

Après l'adoption d'une loi, le secrétariat général du Gouvernement veille à ce que les décrets d'application soient pris dans un délai raisonnable et en rend compte au Premier ministre. Il centralise également les réponses aux questions écrites et orales, contrôle leur contenu et les transmet aux assemblées pour publication au Journal officiel.

VII. Transformations récentes et défis de légitimité

Historiquement, la démocratie s'est appuyée sur une double légitimité : l'élection, forme de consécration sociale, et des formes de pouvoir objectif incarnées par l'administration et le service public. Ce système de double légitimité a connu des évolutions et des remises en cause, notamment à partir des années 1980, lorsque le « brevet de désintéressement » attribué aux haut fonctionnaires a été contesté.

La perte de confiance dans l'idée d'un État exclusivement porteur de l'intérêt général a entraîné l'apparition et le renforcement d'institutions de régulation (autorités indépendantes, Conseil constitutionnel, CNIL, autorités électorales dans certains pays) et de nouvelles attentes citoyennes : impartialité, proximité, pluralité.

Il devient important de repenser la définition de la généralité sociale : au-delà de la consécration électorale, d'autres formes de production et de représentation de l'intérêt général se développent, par la régulation, l'expertise administrative, et la participation d'acteurs de la société civile.

VIII. Points-clés synthétiques

Le fonctionnement général s'appuie donc sur un équilibre institutionnel complexe, des procédures de contrôle et de légalité, et des acteurs permanents chargés d'assurer la continuité et la régularité de l'action publique. Les transformations récentes mettent en lumière la nécessité d'adapter les modes de production et de reconnaissance de l'intérêt général aux attentes nouvelles des citoyens et aux impératifs de régulation moderne.

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