Définition des communes rurales par l'INSEE

Comprendre ce qu'est un territoire rural est essentiel pour évaluer son poids démographique, économique et social. L’objectif de cet article est de proposer des éléments de réflexion autour de la nouvelle définition du rural proposée par l’Insee, qui repose sur la grille communale de densité, et autour de la suggestion de combiner cette définition à celle du nouveau zonage en aires d’attraction des villes, pour distinguer différents types de territoires ruraux. Jusqu’à récemment, la réponse de l’Insee a consisté à définir le rural « en creux » : est rural un territoire qui n’est pas urbain.

Des zonages pour comprendre le territoire - Rendez-vous de l’Insee Pays de la Loire, 14/12/2023

Évolution des définitions du rural

Pour identifier les territoires ruraux, il convenait donc de commencer par définir les territoires urbains. La première, mobilisée depuis le recensement de 1954, consiste à partir de la définition des unités urbaines, une unité urbaine étant « une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants (source Insee). La deuxième réponse, depuis 1996, consiste à partir d’une autre partition de l’espace, le zonage en aires urbaines. Plus récemment encore, en 2020, l’Insee a proposé de remplacer le zonage en aires urbaines par un nouveau zonage, les aires d’attraction des villes, qui sont définies ainsi : une aire est « un ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué d’un pôle de population et d’emploi, et d’une couronne qui regroupe les communes dont au moins 15 % des actifs travaillent dans le pôle ».

On retrouve le double critère de continuité du bâti et de déplacement domicile-travail. Des différences importantes avec le zonage en aires urbaines apparaissent cependant. D’une part, la notion de pôle ne repose plus sur la notion d’unité urbaine, mais sur la grille communale de densité. D’autre part, s’agissant de l’intégration de communes ou d’ensembles de communes à l’aire d’influence d’un pôle, si les déplacements domicile-travail continuent à être le seul critère utilisé, le seuil, de 40 % de navetteurs dans le zonage en aires urbaines, est abaissé à 15 % dans le zonage en aires d’attraction des villes.

Devant les critiques face aux définitions en creux du rural dérivées des définitions des unités urbaines ou des aires urbaines, l’Insee a proposé dans un premier temps une solution que l’on peut considérer pour le moins comme bancale, en abandonnant le terme de « rural », ce qui a fait dire à Gérard-François Dumont (2012) que l’on a assisté à un « meurtre géographique » : depuis 2010, le zonage en aires urbaines n’utilisait plus les notions de « pôle rural » ni « d’espace à dominante rurale », le terme a simplement disparu.

De manière plus constructive, un groupe de travail a été constitué, suite au rapport de la mission « Ruralités : une ambition à partager - 200 propositions pour un agenda rural » de juillet 2019, dont la première proposition exprimait « le souhait que l’Insee propose une approche nouvelle des espaces ruraux, qui ne soit pas en négatif de la définition de l’urbain », proposition reprise dans l’Agenda rural (mesure 158). Le groupe de travail a proposé de définir le rural à partir de la grille communale de densité (voir l’encadré 1 pour des précisions sur la construction de cette grille), qui distingue les communes très denses, les communes de densité intermédiaire, les communes peu denses et les communes très peu denses.

En France, une commune rurale est une « commune peu dense ou très peu dense au sens de la grille communale de densité ». En revanche, « les communes denses ou de densité intermédiaire sont dites urbaines ». Cette définition officielle, établie par l’INSEE en novembre 2020, remplace l’ancienne définition : jusque-là, on considérait comme rurale une commune qui n'appartient pas à une unité urbaine.

La grille communale de densité

La grille communale de densité s’appuie sur une méthodologie européenne pour caractériser les communes en fonction de la répartition de la population sur leur territoire. Plus la population est concentrée et nombreuse, plus la commune est considérée comme dense.

En effet, l’appartenance à un niveau de la grille n’est pas liée à la densité moyenne de population calculée sur l’ensemble de la commune (incluant les surfaces non habitées comme les forêts, la montagne et les champs) ; la définition retenue par l’Union européenne prend en compte l’importance au sein de la commune de zones concentrant un grand nombre d’habitants sur une faible surface. La grille européenne définit trois niveaux de densité : les communes densément peuplées, les communes de densité intermédiaire et les communes rurales. La grille communale s’appuie sur une grille de carreaux de 1 km², dans lesquels la population est calculée à partir des données géolocalisées issues, en France, des fichiers démographiques sur les logements et les individus (Fideli 2018), base de données issue principalement des fichiers fiscaux liés à la taxe d’habitation.

La grille française est construite de façon continue avec la grille de carreaux européens fournie par Eurostat. Dans un premier temps, des ensembles de carreaux denses contigus sont constitués. Suivant la typologie européenne, on définit les « centres urbains » comme des agrégats de carreaux contigus de plus de 1 500 habitants/km², tels que plus de 50 000 habitants vivent dans cet agrégat. Les « clusters urbains » regroupent des carreaux contigus de plus de 300 habitants/km² tels que plus de 5 000 habitants vivent dans le cluster.

Lorsqu’on calcule le poids du rural en fonction de ces différents zonages, on constate qu’il varie très sensiblement, comme l’avaient déjà montré Pistre et Richard (2018) sur des données du recensement 2014 : le « rural » concentre 4,5 % de la population si l’on retient comme zonage celui en aires urbaines, et que l’on considère que le « rural » correspond aux communes isolées hors influence des pôles, à 32,8 % si l’on retient comme critère les communes très peu denses et peu denses. Le nombre de ruraux passe ainsi en nombre absolu, selon les données du recensement millésime 2017, d’environ 3 millions à près de 22 millions de personnes. Quelle définition retenir ?

Il semble que la définition du « rural » à partir de la grille communale de densité fasse consensus : elle ne définit plus le rural « en creux », mais « en plein », à partir d’un critère morphologique simple. Cette définition présente l’avantage également, et c’était l’un des objectifs, d’être en phase avec la définition européenne, ce qui facilitera les comparaisons européennes et permettra de se doter d’un critère homogène pour des sujets autour de la répartition des fonds européens par exemple.

Ce choix n’est cependant pas exempt de reproches : Vanier (2020) par exemple, dans une critique de cette nouvelle définition du rural (comme du zonage en aires d’attraction des villes), explique qu’il gomme l’importance des interdépendances entre les différents espaces, que les modes de vies urbains et ruraux se combinent voire s’hybrident, ou encore que la trajectoire résidentielle des individus les fait passer, de manière contrainte ou choisie, d’un type d’espace à un autre. Continuer à raisonner sur des catégories anciennes de « rural » et « urbain » et les considérer comme étanches ou pire, en opposition, ne permet plus de comprendre la géographie de la France.

Dans tous les cas, il est clair que le seul critère de densité ne permet pas de rendre compte de la diversité des mondes ruraux, ni des systèmes d’interdépendances au sein desquels ils sont plongés, tout comme les territoires dits urbains.

Avec cette nouvelle manière de compter, on obtient 12 % de communes urbaines, qui regroupent les deux tiers de la population et 88 % de communes rurales qui en rassemblent un tiers. La part de la population vivant en milieu rural augmente avec ce changement de méthode : cela signifie qu’une partie de la population classée comme urbaine du fait du bâti jusqu’à présent, mais vivait dans des territoires très peu peuplés.

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Influence des pôles d'emploi

En réalité, l’Insee va plus loin et prend aussi en compte la relation des habitants vivant à la campagne avec la ville, à travers l’emploi. Quand plus de 30 % des actifs d’une commune rurale travaillent en ville et que ces communes appartiennent à une aire d’attraction de ces villes de plus de 50 000 habitants, on dit qu’elles sont sous « forte influence » de la ville. Il s’agit souvent de communes périurbaines. Les communes qui appartiennent à ces aires d’attraction, mais dont moins de 30 % travaillent en ville sont dites sous « faible influence ». Enfin, les communes autonomes sont celles qui ne sont pas liées à une aire de plus de 50 000 habitants. L’objectif est alors de distinguer un monde rural peu dépendant d’une ville et un monde rural qui, au contraire, lui est lié.

Étant donné que les zones d’influence des aires d’attraction des villes sont définies sur la base de l’indicateur « domicile-travail », on comprend que c’est sur la base de ce seul indicateur, le lien à l’emploi, qu’est défini le lien entre rural et urbain. Cette façon de procéder présente un certain intérêt, en ce qu’elle réintroduit la question des relations entre les territoires. Elle le fait cependant de manière très limitée, en retenant comme seul critère les déplacements domicile-travail, avec de plus un seuil de rattachement aux pôles particulièrement bas de 15 %.

Or, l’ensemble de la population ne travaille pas : l’enquête emploi de l’Insee montre qu’en 2017, on dénombre France entière hors Mayotte 26,8 millions d’actifs en emplois (source), soit 50,5 % des personnes de 15 ans ou plus, ou encore 40,4 % de la population totale. Compte-tenu du seuil de 15 % retenu par l’Insee pour définir les aires d’attraction des villes, on comprend donc que certaines communes rurales peuvent être rattachées à une aire dès lors qu’une minorité (15 % de navetteurs) d’une minorité (40,4 % d’actifs occupés) s’y rend pour le travail, soit un rattachement basé sur 6,1 % de la population.

Il s’agit en réalité de pôles, voir notre définition. En quoi ce changement est important ? Avec cette nouvelle définition, 14 % de la population vit dans des campagnes « autonomes », 9 % dans un univers rural sous faible influence d’un pôle et 10 % sous forte influence. Ce qui semble un point de méthode est central. Hier, on considérait qu’un quart de la population était rurale, mais 5 % seulement habitant dans une commune rurale isolée. La proportion de personnes qui ont peu de relation avec les villes est bien plus importante que cela. La France a longtemps été un pays plus rural que ses voisins et elle en garde la trace, pas seulement dans son imaginaire. Cela peut aussi expliquer les tensions autour du manque de services publics ou de commerces ainsi que sur les prix des carburants dans ces territoires.

Pour partie, l’évolution des modes de vie fait que celui qui vit à la campagne veut aussi disposer d’une partie des bienfaits de la ville.

Méthode d'agrégation supra-communale

En complément de la présentation de la grille communale de densité, l’Insee propose une méthode d’agrégation pour obtenir une grille de densité à un niveau supra-communal. Si elle peut présenter un certain intérêt, nous préconisons, plutôt que de s’en remettre à une distinction binaire rural vs. urbain, de raisonner en termes de gradient, du moins dense au plus dense, et de prendre en compte un certain nombre de variables qui permettent de caractériser chaque espace : offre de services, offre commerciale, degré d’attractivité ou d’isolement, etc.

Conclusion

La nouvelle définition des territoires ruraux, qui repose sur la grille communale de densité, est bien meilleure que les définitions précédentes dérivées du zonage en aires urbaines et du zonage en unités urbaines : alors que ces deux dernières définissaient le rural « en creux » (est rural un territoire qui n’est pas urbain), la nouvelle définition est « en plein ». Cette définition du rural, dérivée de la définition proposée à l’échelle européenne, ne rend cependant pas compte de la diversité des espaces ruraux. La proposition de l’Insee de la croiser avec le zonage en « aires d’attraction des villes » va dans ce sens, mais elle apparaît trop réductrice.

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